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新常态下的中国式PPP模式解读

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发表于 2017-5-14 11:47:47 | 显示全部楼层 |阅读模式

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新常态下的中国式PPP模式解读
1.引言
PPP模式是调节政府与市场关系的一种方式。新常态下的中国式PPP模式,将以“产融互动”为标志,本质特征是“融资+管理”双管齐下。旅游业改革亦应顺应新思路,通过创新融资方式,引导社会各类资金进入旅游产业。或许,中央力推、地方热捧的PPP模式是突破融资瓶颈实现旅游产业转型升级大发展的重要抓手。
2.何为PPP?
2.1PPP概念定义
PPP(Public-PrivatePartnership)即公共部门与私人企业合作模式,是指政府、营利性企业和非营利性企业以某个项目为基础而形成的相互合作关系的模式。PPP是上世纪九十年代初在英国公共服务领域开始应用的一种政府与私营部门之间的合作方式。
2012年12月,由于造成大量地方政府债务、项目全寿命期的效率不高、项目的成本高于一般传统模式10%-20%等原因,财政部出台通知(财预[2012]463号),将盛行多年的BT模式叫停。PPP模式可有效解决公共供给效率低下、政府资金匮乏等问题,各级政府转而关注新常态下的PPP模式。
按照2014年12月2日国家发展改革委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》对政府和社会资本合作(PPP)模式的概念定义是:“指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”(发改投资[2014]2724号)。
《指导意见》指出:PPP模式的适用范围主要为政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目。
PPP模式具有伙伴关系、利益共享、风险共担三大特征,常见运作形式在《指导意见》按照经营收费情况将PPP模式分为经营性(BOT、BOOT)、准经营性(BOT、BOO)、非经营性(BOO)三类。
PPP改革将改变公共资本单一结构的投资困局,对于国家而言是一项能产生上千万亿资本、资金红利的重大改革。当前,我国开展政府和社会资本合作,从中央到地方政府,都在积极鼓励社会资本进入基础设施等领域,参与投资和运营,一方面是以此解决城镇化进程中基础设施和公用事业对资金的巨大需求,一方面为缓解地方政府财政支出压力和债务。PPP将为基础设施提供重要的资本和专业支持,有利于创新投融资机制,拓宽社会资本投资渠道,增强经济增长内生动力;有利于推动各类资本相互融合、优势互补,促进投资主体多元化,发展混合所有制经济;有利于理顺政府与市场关系,加快政府职能转变,充分发挥市场配置资源的决定性作用。
2.2我国PPP模式发展阶段特征
(1)第一时期:传统PPP模式时期(20世纪90年代)
第一时期的PPP项目以引入外资为主,主要集中在交通、电力和水务等行业,以BT、BOT等为主,即社会资本与政府签约,设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设,并在完工后即交付给政府。或者社会资本被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件或向用户收费,在期满后,转交给政府。
(2)第二期:中国式PPP模式时期(2013年至今)
2013年11月的十八届三中全会中央政府明确释放出了推行PPP模式的政策信号起,在中国经济新常态大背景下,可称之为中国式PPP模式的元年。
本轮经济新常态下的中国式PPP模式试水,其以“产融互动”为标志,本质特征是“融资+管理”的双管齐下。
据不完全统计,2014年直接涉及PPP内容的中央政府层面文件近10个,包括国发43号文、45号文、60号文、财预351号文,以及发改投资2724号文、财金112、113号文,对PPP模式的适用范围、各环节的操作重点等内容进行了说明。而且,在11月北京召开的第21届APEC财长会议期间,占用会议近一半的时间讨论和倡导PPP。
同期,2014年8月以来,重庆、江苏、安徽、青海等地先后发布了首批PPP试点项目计划,计划投资额千亿左右级,如重庆市与中铁建、港铁等签订2个合作备忘录和8个项目,涉及高速公路、市政供水、垃圾处理、港口领域、轨道交通、市郊铁路、土地整治开发等领域,总投资1018亿元人民币。再如福建省政府发布的《关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点的指导意见》(闽政〔2014〕47号)中,其中旅游占首批PPP试点项目投资总额的约22%,项目多与当地旅游景区、生态环境、小吃、特色文化等相结合,交通工程、旅游产业合计占比91%。由此可见,新常态下的PPP应用领域进一步扩大生态环境、健康养老、文化旅游产业等多个领域。
对于第二个时期,中国式PPP模式发展至少需要用10-20年的时间尺度来观察其演进发展的趋势。笔者认为,其演变状态可划分为三个阶段,即政府主导阶段2-3年、市场主导阶段3-5年和管理创新阶段5-10年。在第一个阶段,政府从顶层设计开始形成PPP模式的政策导向,第二个阶段社会资本开始发力,第三阶段则是项目管理主导平稳发展阶段。
目前来看,中国式PPP模式,从2013年底酝酿、到2014年进行全国性布局,第一阶段“政府主导阶段”接近半程,预计2015年将是大量PPP项目投入市场的试水期,至2016年逐步过渡到市场主导阶段。相信随着法律法规的不断健全,权责分配、收入产出、监督监管、风险控制等方面的不断完善,PPP模式将成为新常态下未来主流的社会经济运作模式。
3.旅游业为何青睐PPP模式?
3.1旅游业急需突破传统的融资瓶颈
我国旅游业长期以来主要依赖于四种融资模式:一是政府投资,主要用于高等级公路、通讯等旅游基础设施。但政府投资受预算限制,财力有限。二是银行贷款,主要以景区、景点或项目作抵押,用于基础设施建设、景点建设等方面。然而,银行贷款对地区小项目的资信状况不信任会导致其申请困难。三是资本经营,利用股票上市、资产重组等筹集资金。不过,中国证券市场发展的特殊环境,使旅游企业上市融资阻力重重,目前我国至今没有出现诸如美国运通、迪斯尼等市值过千亿的旅游集团企业,据有关部门数据,我国大型旅游公司排行榜首的中旅集团市值仅为152亿。四是外商投资,利用税收等优惠政策吸引外资投资旅游景点、娱乐设施等。外商投资具有偏景点轻基础设施的特点,追求短期效应造成地区旅游业难以可持续发展。
资本规模决定一个产业发展的规模和速度。实际情况是内源资金有限,融资渠道单一,投资单一,一般依靠国家专项基金,政府投资,企业贷款,而利用广大社会资金,特别是国外大型银团和项目投资公司的引进不足。传统的融资方式难以满足旅游智慧化建设与旅游产品结构转型的巨额融资需求。融资瓶颈问题严重阻碍了旅游企业规模扩张及全国旅游产业的可持续发展。旅游资源开发建设的资金筹措问题能否有效解决,成为旅游业能否加速发展的关键环节。
3.2旅游产业美好前景吸引社会资本
2013年2月《国民旅游休闲纲要(2013—2020年)》与2014年8月国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见》以及撤销“假日办”成立国务院旅游工作部际联席会议,一系列政策出台,为旅游业发展做好了顶层构建。
统计结果显示,2014年前三季度国内旅游27.29亿人次,同比增长10.8%;出境旅游8544万人次,同比增长16.7%;旅游总收入2.46万亿元,同比增长14.9%。旅游市场规模有所扩大并保持了旺盛的增长势头。预计到2020年,我国将成为世界最大的旅游目的地和第四大的客源地,我国旅游业力争2020年我国旅游产业规模、质量、效益基本达到世界旅游强国水平。同时,旅游业和其他相关产业协调发展的主动性增强,与城市建设、新农村建设、区域经济发展实现更为有机的融合,社会资本进入旅游领域的积极性进一步提高。
3.3民间资本持币寻找旅游投资机会
全国民间资本总量约为三十多万亿元。若对该类巨大的社会资本加以引导利用,或将成为扩充旅游融资渠道,促进旅游业转型升级的重要途径。巨大的利益驱动促使地方政府想尽一切办法、出台多项政策扶持发展旅游业。旅游开发热成为许多利益集团的战略性投资,把对自然资源和文化资源的占有和开发作为投资重点,欲在旅游业快速发展的大好势头中分得一杯羹。然而,长期以来,社会资本对旅游项目投资却受到诸多条件限制,PPP模式将在社会资本进入旅游行业铺垫了道路。
3.4旅游业自身具有运用PPP的先天优势
旅游自然资源开发最适合做PPP,其次是基础设施,通过自身运营,可以收回投资并赚到钱。景区开发具有公益性和商业性的双重属性。绝大部分景区依托的是自然景观、文物古迹等社会公共资源,其公共产品的特征决定了本身的公益性,公益性决定了景区发展需要政府主导,保证所有游客享受旅游资源的权利。同时,旅游产业发展又要注重其市场化运营,降低运营成本,形成规模效益,作为经营性的景区,必要求盈利的一面。
3。5PPP模式在旅游业有成功先例
大明宫国家遗址公园项目号称西安的“城市中央公园”,是与美国国家中央公园相媲美的世界级文化旅游景区。作为西安城市建设、大遗址保护和改善民生的重点工程,2007年西安曲江新区启动了大明宫国家遗址公园招标工作。曲江管委会充分利用“曲江模式”中的金融平台、独创“曲江-PPP模式”进行大明宫项目开发建设,有效地解决了大明宫国家遗址公园项目因开发范围广、难度大、项目综合性强、所需资金数额较大等问题,通过政府的财政支持与社会资本的有机结合,满足项目的资金需求、保障了这一大型民生工程的顺利开发。
项目组织模式如图:
  图3.大明宫PPP项目组织模式项目融资来源组成:
1)项目前期政府部门投资400亿元,主要用于非营利项目的开发建设。
2)针对大明宫国家遗址公园项目由国家开发银行与工商银行西安市分行等金融机构组建银行投资战略联盟,为大明宫项目周边的改造建设投资100亿元。
3)与香港中国海外发展有限公司(简称中海外公司)签署《大明宫遗址保护和周边开发项目战略合作框架协议》,投资规模达200亿元,项目相关配套基础设施以及高档住宅和商务中心等重大工程项目的投资建设达成合作意向。
4)与中国建筑股份有限公司签署《大明宫遗址保护和周边开发项目工程建设及城市资源运营合作框架议》,协议金额200亿元人民币。
5)与恒大地产集团西安有限公司签订《西安大明宫片区改造幵发项目战略合作意向书》,恒大集团投资100亿元人民币参与大明宫周边的城中村、棚户区改造。
6)大明宫遗址区保护改造办公室与建设银行曲江支行签订29.9亿元的合作协议。
7)大明宫遗址区保护改造办公室与金地集团签订40亿元战略合作协议。
此外,曲江管委会以城市运营商方式采取了“先公建造景、后土地升值”的开发模式,在大明宫遗址项目中,先建设完成遗址公园部分,之后再将周边的土地转让给实力较强的地产商,由地产商组织周边环境的改造与开发建设,以提升公园周边土地价值,为其他项目的开发建设筹集资金。
案例启示:作为曲江新区管委会直属企业“西安曲江文化产业投资(集团)有限公司”的管理咨询顾问机构,和君认为,大明宫国家遗址公园PPP模式建设的经验,对于PPP模式在旅游业运用具有一定的借鉴意义:
第一、大明宫国家遗址公园作为公共产品的社会效益,同时也具备了作为商品的经济特性,属于旅游行业典型的准经营性项目。
第二、大明宫国家遗址公园的开发建设资金以及前期的拆迁安置成本数额较大,单单依靠公园建成后门票收入及租金收入难以满足项目资金需求。而且,项目还包括遗址周边区域的改造规划,在整体规划范围中所占比例较高。PPP模式项目成功在于在对遗址充分保护下尽可能地发挥遗址的突出价值,并以此改善遗址周边环境,通过提升区域整体价值实现大明宫项目的增值。
第三、PPP模式是一个复杂系统,运作程序繁杂。建立政府与社会资本的合作关系、明确责任分工、共同分担风险是PPP项目成功的基础。运用PPP模式需要妥善安排各参与方在项目中的权利和义务,要做好政府与社会资本方的责任划分,重视政府在项目中的规划作用,要制定详细项目计划,完善交易结构和项目管理机制。大明宫项目说明,在保证各参与方利益的情况下,注重保证参与方利益,科学设计交易结构,可以保障整个项目运作顺利进行。
第四、组建一个能够进行“全寿命周期管理”的专业项目管理机构,有效的监督和良好的管理结构,比如西安市政府牵头的“西安曲江大明宫遗址保护改造委员会”方式来专门负责对项目的监管,社会资本与政府间进行协调,建立长效管理机制,值得借鉴。
4.旅游业引入PPP模式带来哪些益处?
对于旅游行业而言,PPP模式是新常态下发展我国旅游产业的动力性抓手。PPP模式既是融资概念,更是一个景区项目管理概念,强调的是PPP项目对景区的全寿命周期运营管理,分为两个“生命周期”,第一是汇聚社会资本的投资力量,为旅游景区建设和周边基础设施建设融资;第二是在提高景区旅游服务质量等软件上发挥作用的阶段,即项目运营管理阶段。
旅游业尤其是细分行业景区业,引入PPP模式具有四方面的益处,第一能提高旅游项目的运作效率与收益水平;第二能降低风险以吸引更多的社会资本投资;第三,能引入竞争和监督机制实现旅游的可持续发展;第四,能有效缓解景区发展双重性质的困扰。
目前全国景区的国有企业占53.3%,国有就必须要考虑公益性,但要谋求发展,就必须具有商业性,这种双重性长期以来成为困扰景区发展的一个瓶颈。采用PPP模式,可发挥政府政策支持和企业市场化运作的双重优势,基础设施建设由政府主导,运营由企业主要负责,通过低成本解决景区运营费用问题,兼顾景区发展的公益性和商业性特征。
5.总结
旅游业所具有的公益性与商业性的双重性质,具备借力PPP模式的天然基因。PPP模式的运用,不仅有助于解决长期以来制约旅游行业发展的融资建设问题与经营管理问题,而且将成为经济新常态时期我国旅游产业战略性结构升级的新动力
但PPP模式在我国运用处于起步阶段,在公共项目中的运用并不成熟,相关法律有待健全。对新常态下的中国式PPP模式,始终要有清醒的认识,我们的认识是十分肤浅的、碎片的,不能盲目运用,要注重对未来的规划和风险控制,必须要通过不断提高认识和学习实践,去把握新一轮PPP模式的方向和规律。



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