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PPP的历史、概念、特点、优点、本质、目的和意义

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发表于 2017-4-30 09:11:09 | 显示全部楼层 |阅读模式

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PPP的历史、概念、特点、优点、本质、目的和意义
PPP(“Public-Private-Partnership”)模式,中文直译为公私合营或公私合作,二十世纪九十年代发源于英国,泛指政府部门与社会资本之间的一种合作经营模式。其应用领域为公共产品或服务的制造与供应,是对传统意义上应由政府负责并主导的社会服务体系的补充或替代。PPP模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同,由特殊目的公司负责融资、建设及经营。这种融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设,以解决政府的财政困境。在合理有效的PPP模式下,政府部门与社会资本之间基于一系列协议安排,有望构建一种平等合作的伙伴关系,以风险分担、利益共享为原则,在一个相对较长并且稳定的合作期限内,发挥公私双方各自的资源优势,以更加经济、富有效率的方式完成特定公共产品或服务的制造与供应。当然,PPP模式并不适用于所有社会服务领域,即便是在其广泛实践的基础设施项目建设领域,PPP模式的具体应用也在很大程度上受限于各国或各地区迥然有异的政治、经济及法律环境。以其应用效果而言,南橘北枳的现象并不少见。
1995年实施第一个由国家计委正式批准的BOT试点项目以来,虽然几经反复,PPP模式在中国境内仍然得到长足发展。据业内人士估算,中国目前已实施的PPP项目应已超过7000个,其中污水处理行业有2000个以上,燃气行业有1000个以上,市政道路项目则有30004000个(含BT项目),此外在城市供水、垃圾处理、交通运输、电厂、学校、医院乃至于城镇开发领域,也都有不少以PPP模式实施的案例。无论是从发展的数量还是体量上看,这都是非常惊人的。在十八届三中全会提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营的改革方向之后,中国财政部和国家发改委于2014年、2015年以来相继发力推动相关工作。作为一种能够有效引导社会资本参与公共服务或产品制造及供给的项目运作方式,PPP以及与之密切相关的特许经营模式不但得到上述两大部委的空前关注,也因此迅速受到各级地方政府及社会各界的高度瞩目,PPP模式在中国迎来又一轮新的发展浪潮似乎已是大势所趋。

一、PPP的概念
对于PPP模式进行了解,我们首先需要知道他的前世今生。
1、国外的定义:
——“PPP”一词由英国经济学界于1997年在联合国可持续发展的项目管理(SPM)会议上提出的,是对业已兴起的BOT、TOT等政府特许经营、与社会资本各类合作模式的总括;是打开合作大门的政策,是方向、原则;至今年未形成一个统一、明确的概念。
——其中,“BOT”一词由1984年时任土耳其总理土格脱•奥扎尔提出。是政府和社会资本合作模式中的基本方式。
联合国发展计划署:指政府、盈利性企业和非盈利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式,合作各方可以达到笔与其单独行动更有利的结果,合作各方参与某个项目时,政府不是把整个项目的责任全部转移给私营部分,而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
亚洲开发银行:公共部门和私营部门在基础设施和其他服务方面的一系列合作关系,其特征有:政府授权、规制和监管,私营部门出资、运营提供服务,公司长期合作、共担风险,提高效率和服务水平。
欧盟委员会:公共部门和私营部门之前的一种合作关系,双方根据各自优势共同承担风险和责任,以提供传统上由公共部门负责的公共项目和服务,可分为传统承包项目,开发经营项目和合作开发项目。
香港效率委员会:一种由双方共同提供公共服务或实施项目的安排。双方通过不同程度的参与和承担,各自发挥专长,包括特许经营、私营部门投资、合伙投资、合伙经营、组成公司等几种方式。
加拿大PPP委员会:公共部门和私营部门基于各自的经验建立的一种合作经营关系,通过实单的资源分配、风险分担和利益共享,以满足公共需求。可分为DB、DBFO、O&M、BOO、BBO、BTO、BOOT等模式。
美国国家PPP委员会:是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式,它充分利用死人自愿进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施,并提供服务以满足公共需求。
澳大利亚:政府和私营部门之间的长期合同,政府支付私营部门代表或辅助政府满足政府职责所需提供的基础设施和相关服务,二私营部门负责建造设施在全寿命期的可使用状况和性能。
英国:两个或更多主题之间的协议,确保他们目标一直,合作完成公共服务项目,他们之间一定程度上共享权利和责任,联投资、共担风险和利益。
国外定义的总结:
政府授权、规制和监管
私人投资
公司合作、长期的
利益共享
风险合理分担(谁最能承担原则)
标的是基础设施和公用事业,公共产品和服务
是一个包含的定义,PPP不是一个新的独立的模式,需要与具体的BOT、TOT、BOO、BTO等结合起来。
2、国内定义
    全球最早实施的政府与社会资本合作案例:1906年京师自来水股份有限公司 (北控水务集团有限公司)“官督民办”( 1891年1月16日,紫禁城外贞度门发生火灾,火势延伸至太和门。宫廷内外,纷纷传言这是天心示警,为人怨天怒的不祥之兆。御史们抓住时机,群起谏议,要求慈禧太后“居慈宇宫,节游观”;可惜老佛爷一句话,所有刚刚还义正严辞的官爷们统统革职,永不叙用。皇宫里大火冲天,一帮食国家俸禄的大臣不去救火,不去思索长治久安、免于火灾的良方,却借题发挥要削减主子的消费,难怪太后不满意,一肚子窝火。
  据《清宫述闻》记载:“光绪十四年十二月,太和门火。明年正月二十六大婚,不及修建,乃以扎彩为之。”这次火灾发生在光绪十四年十二月十五,先从贞度门起火,是两名值班太监使用灯火不慎引起。贞度门在太和门之右,太和殿之前。起火后扑救不力,延烧到东西朝房、太和门和昭德门。此次大火烧了两天,虽经扑救,东西朝房和太和门还是被完全烧毁。那些放在临时库房里,准备为光绪结婚大典用的各种服饰和礼仪用品,全部烧光。
  这场大火之后,皇宫大内的消防救火问题,开始提到议事日程。当然,已经烧掉的太和门,没办法赶在皇帝大婚前重修,只好派人把火场打扫干净,找来棚匠,支搭临时席棚,扎彩张灯,勉强办了婚事。皇家婚礼这么一场关乎国家体统、颜面的大事,就这么草草了事,谁也不会觉得心里舒服。大臣们在这个时候给老佛爷添堵,当然只能自取其辱。
  光绪三十三年(1907)秋的一天,慈禧太后在颐和园召见不久前由直隶总督兼北洋大臣调升进京,任军机大臣兼外务尚书的袁世凯。袁世凯进殿不久,就有一小太监匆匆来报,说宫廷某处失火。联想到光绪皇帝大婚前的那一场大火,老佛爷心头火起,蹭蹭地往上冒火,一脸不痛快。
  一大帮拖家带口吃皇粮的京官,一大堆满口先祖遗训忠良世代的大臣,已经16年过去了,竟没有一个能拿得出替帝国分忧的消防方案。面对前来报告火情的太监,慈禧太后连摔杯子的力气都没有了,只管坐在原地,自顾自地叹气。望着刚升任的新官,她也只是例行公事地随口一问:“防火有何良策?”没想到,袁世凯精神抖擞,立即回答:“以自来水对。”
  老太后满脸诧异地望着袁世凯说,就是那“洋胰子水”?袁大人满脸真诚,连忙答道,正是正是。铁管铺设、阀门管制,水说来就来,说闭就闭,扑火消防很是方便。其实,老太后是早就知道这玩意的,谭嗣同一伙还在闹腾时,就向光绪皇帝鼓捣过,要在皇宫里设铁管水塔,搞这个破坏龙脉风水的自来水。当时,就被她喝斥了一番,这会儿袁世凯又来提这档子事,究竟是中了什么邪?
  实际上,早在1879年,大连就修建了自来水管道。随后,一些受西洋现代化风气影响的沿海沿江城市,如上海、青岛、天津、广州、武昌、汕头等,也相继兴建了自来水设施。天津是在1903年有了自来水,袁世凯深知自来水的种种便利,加之又亲见其架设建造之快,因而胸有成竹;这一次看到太后如此烦恼,遂斗胆又建了一言。
  老太后未置可否,只是说,谁可担此大任?万一洋人要通过这根铁管子下毒,怎么办?袁世凯当即向她推荐了一位当时正替他办差得力的年轻人,拍胸脯保证此人来办,万无一失;甭管中国人洋人,他都搞得定。这个年轻人后来成为“北洋实业之导师,民国财政之权威”,他就是周学熙(1865-1947)。
光绪三十四年(1908)前后,京城又接连发生了几起火灾,由于运水扑救不及,和皇帝大婚前那次火灾相仿,基本烧得精光。当年4月18日,农工商部熙彦、杨士琦等上书慈禧皇太后、 光绪帝:“京师自来水一事,于消防、卫生关系最要,叠经商民在臣部窍请承办”;并奏请由农工商部议员周学熙主持自来水事务。慈禧终于下旨,准依“官督商办‘通例筹办’京师自来水股份有限公司”。农工商部的大臣接到了圣旨,立刻再次上奏折,请示筹办的“大概办法”,建议成立“京师自来水股份有限公司”,性质为“官督民办”,并建议任命周学熙为公司总理(相当于今天的董事长)。不久,周学熙的自来水公司就于1910年3月,正式向北京城区供水。)
全球最早完成移交的PPP项目:广东沙角电厂(二期),1997年  
    1984年签约(深圳市政府控股,香港合和实业参股35.23%,深圳市提供土地和燃料,港方筹集建设资金;港方全权运营10年)。
1987年4月投产发电,1997年3月港方将股权无偿移交广东省政府。
• 我国当代第一个由中央政府批准的PPP项目:广西来宾电厂(二期),1995年
1988年国家计委批复。1995自治区政府向中央申请BOT试点。1996年完成招标。项目特许期为18年(其中建设期为2年9个月,运营期15年3个月)。特许期满移交自治区政府,并提供移交后12个月的质量保证义务。
项目总投资6.16亿美元,其中25%(1.54亿美元)为股东投资,由法国电力国际和通用电气•阿尔斯通公司按60%:40%的比例出资作为项目公司注册资本;其余75%由法国东方汇理银行、英国汇丰投资银行、巴克莱银行联合承销。
• 我国当代市政公用行业的第一个PPP项目:成都市自来水公司第六水厂B厂BOT项目,1997年
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• 我国当代第一个具备PPP性质的部委文件  
2002年12月27日原建设部《关于印发〈关于加快市政公用行业市场化进程的意见〉的通知》(建城[2002]272号)

  中国式PPP的三个发展阶段
不论是从时间维度,还是从发展思路来看,PPP模式在中国的发展阶段均可分为以下三个阶段。
1995年至2003——“摸着石头过河的阶段
这一阶段,PPP模式被世行及亚行作为一种新兴的项目融资方式引入中国,与中国政府当时对外商投资的急切需求不谋而合。在该阶段后期,建设部及各地建设行政主管部门开始在市政公用事业领域试水特许经营模式,

2004年至2013——“黑猫白猫的阶段
这一阶段,计划发展部门不再是PPP模式应用的唯一牵头方或主导方,包括建设、交通、环保、国资等行业主管部门,以及地方政府在内的各路人马纷纷披挂上阵。中国式PPP的发展在这一阶段的中后期遭遇反复,大量低价或非理性竞标,乃至于国(资)进民(资)退的现象层出不穷。
从现实角度出发,考虑到中国地方政府的施政偏好,以及不同性质的社会资本各自特有的利益诉求,发生上述情况还是可以理解的。另一方面,“黑猫白猫”阶段同时也是PPP模式在中国发展壮大的一个重要过程。

2014年开始——规范化阶段
PPP模式立法的三个时段
与前文所述的发展阶段相对应,PPP模式在中国的立法工作也经历了三个不同的时段,并各自具备鲜明的时代特征。
一、以引导外商投资为主线的早期文件
在2004年之前,国务院及相关部委曾就外商投资特许权项目或与之有关的若干事宜发布规章或规范性文件,其中较有代表性的有《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》(计外资〔1995〕1208号)、《对外贸易经济合作部关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》(〔1994〕外经贸法函字第89号)、《国家计委关于加强国有基础设施资产权益转让管理的通知》(计外资〔1999〕1684号)、《城市市政公用事业利用外资暂行规定》(建综〔2000〕118号)、《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》(国办发〔2002〕43号)等。从这些早期文件可以看出,其主旨均与引进和引导外商投资相关,内容多为政策宣示,文件的效力等级、权威性及相互之间的协调均有明显不足。对于PPP(或BOT)模式的基本内涵与原则,此类文件均鲜有关注,更遑论任何顶层设计或路径安排。
2004年至2010——“黑猫白猫的阶段
2004年,建设部一马当先,颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》(下称“126号令”),将特许经营的概念正式引入市政公用事业,并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以126号令为模板,先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件,用于引导和规范各自行政辖区范围以内的特许经营项目开发。自此,中国式PPP进入第二轮发展浪潮。因其显著的实用主义特征,我们称之为“黑猫白猫”的阶段。
这一阶段,计划发展部门不再是PPP模式应用的唯一牵头方或主导方,包括建设、交通、环保、国资等行业主管部门,以及地方政府在内的各路人马纷纷披挂上阵。无论黑猫白猫,只要能够顺利捕获“社会资本”这只精灵鼠,似乎就是好猫。中国的PPP项目虽然不再一味偏爱境外资本,但其单一的筹资导向并无实质性转变。公私双方之间,前者甩包袱,后者占市场的心态在很多项目里都表现得十分明显。公共产品或服务的交付效率、风险管控、社会及经济效益这些PPP模式的重要内核,反而失去了自己应有的位置。也正因如此,中国式PPP的发展在这一阶段的中后期遭遇反复,大量低价或非理性竞标,乃至于国(资)进民(资)退的现象层出不穷。
从现实角度出发,考虑到中国地方政府的施政偏好,以及不同性质的社会资本各自特有的利益诉求,发生上述情况还是可以理解的。无非是“黑猫白猫”的理念在PPP领域内的现实反映,亦在相当程度上揭示了PPP模式在中国的异化趋势。即搁置顶层设计,一切以短线的实用价值优先。具体到微观层面,中国式PPP则仍以筹集社会资金为导向,把政府缺钱的、做不好的公共产品或服务推向一个并不成熟的市场。至于项目中长期的发展、社会效益和经济收益如何,则常常不是现任政府主管部门,甚至于投资人现任总经理的关注焦点。在此情形之下,即便有外部的财务及法律顾问参与其中,他们提出的专业意见通常也不为项目方所完全理解并接纳。不可避免的,大量潜在风险在看似红火的发展热潮中逐步累积。时至今日,各地PPP项目当中已经陆续出现政府方或投资人怠于履约甚至违约的情况,并以前者居多。
另一方面,“黑猫白猫”阶段同时也是PPP模式在中国发展壮大的一个重要过程。供水及污水处理行业的成功经验,经过复制与改良,被用于更加综合、开放和复杂的项目系统,而不再限于一个独立的运作单元,项目参与主体和影响项目实施的因素也趋多元。这方面的经典案例有北京地铁四号线和国家体育场两个PPP项目。而广泛、多元的项目实践,反过来也促进了PPP理论体系的深化和发展。实践与理论共识初步成型,政策法规框架、项目结构与合同范式在这个阶段得到基本确立。
2010年开始——规范化阶段
国务院发布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发【2010】13号文,2010年5月7日“新36条”):进一步鼓励和引导民间投资…积极引入市场竞争机制,大力推进市政公用事业的投资主体、运营主体招标制度,建立健全市政公用事业特许经营制度。
作为中共十八大确定的落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措的第一责任人,中国财政部从2013年底即已展开对PPP模式推广工作的全面部署。2013年9月23日,财政部长楼继伟:应通过PPP等模式积极调动私人资本参与基础设施发展。2013年11月12日,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》:1、国有资本继续控股经营的自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革;2、制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法;3、允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,研究监理城市基础设施、住宅政策性金融机构。
2013年12月26日,财政部长楼继伟关于《推广PPP:贯彻十八届三中全会精神的一次体制改革》:PPP模式是一种能使政府、企业、社会多方供应的公共产品提供方式。PPP模式最直接的优势就是快速提升基础设施融资能力;有利于解决重复建设和建设质量问题;社会使用者会得到搞笑了的服务;政府除了同企业共同做好前期规划设计、规定服务标准外,还需事先规定定价或补贴政府,监督企业运营项目的质量和履行好维护设施能力的承诺。
2014年3月,财政部副部长王保安在政府和社会资本合作(PPP)培训班上发表讲话,对推广PPP模式的原因、任务和方式予以系统阐述,并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。
2014年3月5日李克强总理《政府工作报告》之《2014年政府预算报告—财政部(2014)》
2015年6月15日财政部副部长张少春《在贯彻落实PPP指导意见全国电视电话会议上的讲话》强调各级财政部门要认真学习领会、积极贯彻落实,着重在“快”字、在“实”字上做文章,确保《指导意见》各项措施能够“落地”、落到实处。并提出三点意见:
一、要深刻认识在公共服务领域推广PPP的重要意义;突出体现为“四个转变”:
首先,推广PPP是推动政府职能——从“国家管理”向“国家治理”的一次转变。其次,推广PPP是推动公共服务——从“政府供给”向“合作供给”的一次转变。第三,推广PPP是推动财政管理——从“短期平衡”向“中长期平衡”的一次转变。第四,推广PPP是推动基础设施——从“供给不足”向“有效供给”的一次转变。
二、要准确把握在公共服务领域推广PPP的核心要求
《指导意见》的核心要求之一——以“建章立制”为基础,确保PPP健康可持续发展。《指导意见》的核心要求之二——以“规范实施”为保障,确保PPP项目“高位启动”、科学合理运行。《指导意见》的核心要求之三——以“政策扶持”为支撑,发挥政府“扶上马、送一程”的引导作用。《指导意见》的核心要求之四——以“财政主导”为要求,发挥财政部门的“主力军”作用。
三、要有责任、有担当地加快推进PPP各项工作
要在“理解政策、担当责任、推进工作”等六个方面下好功夫。
一是理解要“准”不能再简单地把思想局限在缓解债务压力上,把推广PPP当作又一次“甩包袱”。而要以此为契机,切实转变思想观念,把精力放到营造良好的政策环境上,把注意力转向加强监管上。二是责任要“担”。李克强总理多次在国务院常务会议上要求,要大力创新融资方式,积极推广PPP模式,汇聚社会力量增加公共服务供给。三是推进要“快”。四是工作要“实”。对于推广PPP工作来说,谋事要实的落脚点就是抓实,让PPP政策落实在项目中。五是机制要“新”。从国际经验看,重诺履约的市场环境,是顺利开展PPP的前提和保障。六是管理要“活”。为增强经济发展活力,降低行政成本,本届政府成立以来,将简政放权、放管结合作为推动经济发展的“先手棋”。
3、具体定义
• 财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)定义:
——“政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership,PPP)……是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系,通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。”
• 国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)定义:
——“政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”
基础设施和公用事业特许经营管理办法
本办法所称基础设施和公用事业特许经营,是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织,通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务。
从而可以看出广义的PPP泛指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。狭义的PPP可以理解为BOT\TOT\DBFO等多种方式的总称,不能将PPP与上述方式并列起来进行比较。政府与社会资本以长期七月方式提供公共产品和服务的一种合作模式,旨在利用市场机制合理分配风险,提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率。

二、PPP项目的特点
1、公私之间长期合作,一般情况下为不超过30年,利益共享、权益分担。
2、政府的政策扶持,以使私人投资者获取合理的收益,通过政策扶持获取合理的收益是吸引民间资本进入的前提。因此在城镇廉租房PPP项目中,政府还应该在土地、税收、信贷等方面上出台实施合理的扶持措施,保障民间资本参与的积极性;
3、伙伴关系,平等合作,这是PPP最为重要的特征。PPP中民营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比,独特之处就是项目目标一致,即在某个具体项目上,以最少的资源实现最多最好的产品或服务的供给。
4、利益共享。PPP中公共部门与民营部门并不是简单分享利润,还需要控制民营部门可能的高额利润,即不允许民营部门在项目执行过程中形成超额利润。共享利益除了指共享PPP的社会成果,还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得长期相对稳定的投资回报。
5、风险共担。风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础,这可以让双方合作产生一加一大于二的协同效应。
6、监督监管关系。财政部合同文本指南就指出政府作为公共事务的管理者,在履行 PPP 项目的规划、管理、监督等行政职能时,与社会资本之间构成行政法律关系。PPP项目不是一纸契约就了之,需要政府部门持续的监管,以保证项目的目的和公共服务质量的提升;
7、国有资金杠杆化,是指项目实施过程中增加非国有资金的股权比例,从而提高国有资金效率。举例来说,在一个政府基础设施项目中,将项目分为建设和运营两个阶段,其中建设阶段政府和中标民营企业共同发起设立项目公司,其中50%资金由政府旗下企业和民营企业出资,50%资金由金融机构设立的专项PPP产业基金提供,出资可为纯债务或纯股权或夹层融资(可转债)性质,根据项目运营实施进展,建设期结束后,由政府和参与运营的民营企业联合回购或以其他市场化方式退出,PPP产业建设基金撤出实现收益,当政府资质及前景较好时,杠杆率可酌情提高;
8、以透明化促效率。现存的大量BT和BOT项目由于政府资金在项目中没有股权合作性质,多半为简单采购模式,因此在政府招投标过程中存在大量的内幕交易和抽屉协议,总包压低价格再分包给下游施工方,这种模式在实践中存在很多隐患,不仅易造成投资效率低下及国有资产浪费的问题,更易滋生腐败,为基础设施的建设及其后续安全带来巨大隐患。以股权合作的公司制为纽带的PPP模式,则能在一开始将项目的实施透明化,提高经营效率减少浪费,有效杜绝现有政府项目建设中的种种弊端。

  三、ppp项目的优点
1、消除费用的超支
公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性,缩短前期工作周期,使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后,私营部门才能开始获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成价,能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明,与传统的融资模式相比,PPP项目平均为政府部门节约17%的费用,并且建设工期都能按时完成。
2、转换政府职能
政府可以从繁重的事务中脱身出来,从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色,从而保证质量,也可以在财政预算方面减轻政府压力。
 3、投资主体多元化
 利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。
 4、提供高质量服务
 政府部门和民间部门可以取长补短,发挥政府公共机构和民营机构各自的优势,弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标,可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
5、组成战略联盟
使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用。
6、风险分配合理
与BOT等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。
7、应用范围广泛
该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制,可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。

四、PPP项目的本质
Ppp模式的本质是市政基础设施和公共产品和服务的市场化,政府减少对部分公共产品和服务的直接干预,转变政府职能和管理模式,提高公共产品的服务质量和效率。通过PPP模式,社会资本进入到本应由政府直接提供的市政基础设施和公共产品和服务领域,将政府负债转变为企业负债,提升政府的财政承受和偿债能力,有助于政府集中注意力做好政府转型工作;通过PPP项目的全生命周期预算管理,促进政府从单一年度的预算收支管理,逐步向中长期财政规划和资产负债管理转变。同时引入激烈的市场竞争机制,在公共服务的供给主体引入竞争机制,提高地方政府债务的透明度。

五、PPP项目的目的和意义
任何事物不能只看表面都要深究其内部原因,特别是国家的大政方针,弄懂他之前一定要深究其出台的目的,PPP项目并不是2013年才冒出来的,在之前很长一段时间内都存在着,可是为什么国家从未如此重视过该种合作模式。所以我们要深究PPP模式的目的和意义,这样在操作PPP模式时才能明确如何去做。
政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。其实为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神,拓宽城镇化建设融资渠道,促进政府职能加快转变,完善财政投入及管理方式(财政金【2014】76号),党中央提出政府战略转型、政府负债包袱巨大、进行财税体制改革以及政府在提供市政基础设施、公共产品和服务过程中效率低下的背景下推出的,通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。当前,我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求,也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践,借鉴国际成功经验,推广运用政府和社会资本合作模式,是国家确定的重大经济改革任务,对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。
  (一)推广运用政府和社会资本合作模式,是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目,可以拓宽城镇化建设融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制,有利于整合社会资源,盘活社会存量资本,激发民间投资活力,拓展企业发展空间,提升经济增长动力,促进经济结构调整和转型升级。城镇化是现代化的必由之路,对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大意义。据有关方面估算,目前我国城镇化率为53.6%,如果把户籍人口及相应的公共服务因素考虑进去,又远低于这一比例,预计2020年城镇化率达到60%,由此带来的投资需求约为42万亿元。原有城镇化建设主要依赖财政、土地的投融资体制弊端已显现,难以持续,亟需建立规范、透明的城市建设投融资机制。PPP模式抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节,有利于吸引社会资本,拓宽城镇化融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制。
  (二)推广运用政府和社会资本合作模式,是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。从“国家管理”向“国家治理”的一次转变。党的十八届三中全会提出了“国家治理”的概念,表明政府与社会、公众关系定位的新变化。从内涵意义看,“治理”与“管理”相比,更强调不同主体的平等性,更注重“法治”规则、契约精神、市场观念。通过PPP模式提供公共服务,政府要从“管理者”变为“监督者、合作者”,更加注重“按合同办事”,更加注重平等协商、公开透明,有助于解决政府职能错位、越位、缺位问题,推动从“国家管理”向“国家治理”转变。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能,与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合,减少政府对微观事务的过度参与,提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明,政府和社会资本按照合同办事,有利于简政放权,更好地实现政府职能转变,弘扬契约文化,体现现代国家治理理念。
  (三)推广运用政府和社会资本合作模式,是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。1994年财税体制改革,分税制实行,导致地方政府财政收入锐减,慢慢变成严重依靠土地财政,加上2008年以来的融资平台公司导致政府债台高筑。根据财税体制改革要求,现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务,要求从以往单一年度的预算收支管理,逐步转向强化中长期财政规划,这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。推广使用“PPP”模式,是支持新型城镇化建设的重要手段,有利于吸引社会资本,拓宽城镇化融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制。
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(四)推广运用PPP模式是改进政府公共服务的重要举措。推进国家治理体系和治理能力现代化,是十八届三中全会全面深化改革的总目标之一。从管理到治理,这是重大的理论创新,强调政府、市场、社会等多元主体之间的良性互动和各自定位,明确平等的责任义务。PPP模式能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起,有助于厘清政府与市场边界,提升政府的法制意识、契约意识和市场意识,更好地履行公共职能,全面提升公共服务水平。
(五)推广PPP是推动基础设施——从“供给不足”向“有效供给”的一次转变。近年来,虽然我国经济增长较快,但基础设施等公共服务不足仍是“短板”。据统计,目前我国人均公共基础设施资本存量,仅为西欧国家的38%、北美国家的23%,城镇化率比发达国家低20多个百分点,其中蕴藏着较大的供给空间。特别是到2020年,3个“1亿人”的城镇化,将带来大量的基础设施需求。通过PPP模式提供公共服务,可以撬动社会资本参与建设,形成多元化、可持续的资金投入机制,有效满足新型城镇化建设的需要。
(六)让专业人做专业的事。“PPP模式”对政府来讲,不仅可以减轻政府债务负担,减缓地方融资平台压力,还能有效促进政府职能转变,减少对微观事务的干预,腾出更多的精力放到规划和监管上。对企业来讲,可以降低参与公共领域项目的门槛,拓宽了私人部门发展空间,进一步激发非公有制经济的活力。对社会来讲,通过“让专业的人做专业的事”,高低效益相配置,产生宏观效益,提高公共产品供给效率。
PPP落地难的原因:
民生证券研究院近日发布的一份报告称,2014年9月之后,全国34个省市区地方政府推出了总额约1.6万亿元的PPP项目,但真正签约的约为2100亿元,仅占总额的1/8。
由此,社会上难免出现PPP“上热下冷”的说法。那么是什么导致PPP落地难?
一、从政府侧面而言:
1、中央各部门的目的不同
    财政部:化解地方政府债务风险。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号);《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号);《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预〔2014〕351号);
发改委:创新投融资渠道,深化融资体制改革,建立新的项目管理体制。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号);《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发〔2014〕62号);《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号);《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号);《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号);《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。
2、层层加码的限制性条件。例如,财金[2014]76号文件规定的硬条件有:专业资质、技术能力、管理经验和财务实力四个方面,虽然没有明确规定哪些资质、何种技术、多少经验和多少资金,但地方政府总会根据经验进一步具体限制。
  其中有两个问题:一是针对专业资质的要求不合理,一味要求高级资质、多种资质。有的资质不高,但在某一细分领域十分擅长的优秀企业却被排除在外。二是即使筛选出同时具备四方面条件的企业,其实也未必是理想企业。有的是空壳公司或皮包公司,有的存在层层转包、转借资质现象;有的公司原本有个大牌子,但年久经营不善,核心团队早散了,优秀人才早流失了,实际事情已经不能做了;有的公司有核心团队,但在PPP方面未必有经验。和这样一些单位合作,就像是一篇气势恢弘、词藻华丽、字迹工整但却跑了题的作文,再好看也只能得零分。设置这样贪高求严却不合理的条件限制等于是一拳砸在棉花上—用再大的力也枉然,并不能保证项目质量和政府资金安全。
3、风险分配不公也是造成社会资本不愿意介入的重要原因。发改投资[2014]2724号文件规定:项目的建设、运营风险由社会资本承担,法律、政策调整风险由政府承担。
  这样的规定本没有错,但是在实践操作过程中,也出现了很多的问题。PPP项目实践中的风险是很多的,远不止文件中提到的几项,但是在实际签定的合同中普遍有风险分配不对称的问题,显然是有国家政策不合理导向的因素影响。
  很多项目,政府只单方面强调规避政府风险,而对合作伙伴的风险则很少认真考虑,合作伙伴就感觉政府是在抓一个冤大头。当然也存在很多项目,社会资本变相的要求政府或者政府主动变相的给予保底承诺,PPP项目没有风险共担,而是政府单方面承担风险。
BOT还有一些风险共担的意味,采用BOT的项目中,政府是根据测算的项目总投资和收益率赋予项目公司一定年限的特许经营权,测算的准确性和特许经营权年限的长短不确定,双方都要承担一定的风险。
  另外,风险和收益要匹配,才会有企业愿意承担风险。一味让企业承担风险,收益却没有给予相应考虑,结果企业只能是敬而远之。
4、地方政府理念未转变,未做好采用PPP模式的准备
我国当前处于转轨时期,受到体制、机制及任期责任考核等多种因素的影响,在基础设施和社会事业工程项目建设领域,各级政府部门本质上更愿意接受的是传统的BOT理念,而不是PPP理念。
基础设施和社会事业领域的项目建设采用PPP模式,是非常复杂的项目运作模式。吸引社会资本投资主体,参与本地的基础设施和社会事业项目建设,当地政府必须保证社会资本投资者获得可接受的投资回报。社会资本方的回报,实质上就是当地政府采用PPP模式实施基础设施和社会事业项目的成本。因此,PPP模式是一种融资成本很高的项目运作模式。客观上讲,目前我国各级政府部门并没有真正做好接受PPP的真实理念,按照真正的PPP模式来运作基础设施和社会事业建设项目的心理准备。
在政府购买服务方面采用PPP模式,涉及政府职能的重大改革和公共服务主体的培育问题,也涉及到法律法规、服务标准、监督评价机制的建立等问题,目前还处于起步和探索阶段,因此也不是现阶段各级政府真正关注的重点问题。
    政府部门并未真正转变理念。很多地方政府仅仅将PPP模式作为一种债务专家工具和融资模式,而未认识到PPP模式的真正含义、作用和意义。
5、巨额的地方债务以及正在到来的挤兑洪峰时刻影响着政府的决策。据中国审计署数据,截至2013年6月底,各级地方政府负有偿还责任的债务约10万亿元。去年10月,财政部曾要求地方政府在2015年1月5日前对2014年底尚未清偿完毕的债务进行清理,并申报相关数据,以摸清地方债“家底”,从而为地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理铺路。
但因存在债务数据错报、虚报问题,财政部今年早些时候要求各地须对初步清理甄别结果开展自查,并重新上报。此后财政部、发改委、央行、银监会四部委联合发布《关于开展地方政府存量债务清理甄别初步结果核查工作的通知》,决定对地方上报的数据进行审核。
当前中国经济增速逐步放缓,财政收入增长亦随之减速。2015年一季度中国国内生产总值(gdp)同比增长7%,跌至数年来新低;同期全国财政收入同比增长3.9%,增速不及去年同期的一半。在经济下行压力加大和依法理财、依法治税日益受到重视的背景下,地方政府的负债如何处理,成为一大严峻问题。
国家此时推行PPP模式,有将政府债务推卸给社会资本之嫌。
6、功利性明显。由于各部委关于推广应用PPP的各类文件密集出台地方政府通过融资平台公司,为基础设施和社会事业项目进行融资的路径,已经走不通,通过发行地方债筹集项目建设资金,是一个漫长的改革过程,根本难以满足地方政府融资的现实需要。因此,现实唯一可行的选择就是采用PPP模式。
受到政策导向的影响,国家开发银行等各类金融机构,纷纷制定对PPP项目予以优先安排贷款的信贷倾斜政策。在这种情况下,地方政府基本没有太大的选择余地,只好尽可能多地将各类项目包装成PPP项目,以便争取财政资金支持,并尽可能多地争取银行贷款。
二、社会资本
1)社会资本并未做好参与PPP项目的准备。
PPP自2014年起引起国家的高度重视、推广,但需要企业真正了解该模式,知道如何去运作还需要更多的时间。而很多社会资本并未做好参与其中的心理准备。
2)PPP模式对于社会资本的要求特别高。前文已经论述,社会资本进入ppp项目有着各种的条件、门槛;而且对社会资本的要求不仅仅体现在其融资的能力,更因为PPP项目的公益性和长期性,而决定社会资本进入某一个PPP项目是社会资本综合实力的体现,包括对于PPP项目本身而言其有无运营和维护能力、其本身的资金能力、公司管理能力、技术能力、企划能力等的综合;很多社会资本并未做好这方面的准备工作。
3)对于政府信用的担忧,更确切地说是对于政府违约的担忧。
三、其他因素
1、谈判周期。PPP项目一般都有比较长的谈判周期,有些项目前期谈判甚至长达3年,然后才能真正进入实际操作阶段。而且之前还有一个物有所值、财政可承受能力论证等评估阶段,一个PPP项目从开始立项到准备,需要6个月或者一年。
2、项目收益回收期长、投入成本大。PPP的本质是政府通过购买服务的方式在公益性、准经营性领域引入私人资本和政府合作。但是现在我们看到的PPP项目,大多数项目引入的资本只有少部分是私人资本,大多数还是央企。大多分布在基础设施和公共领域,不仅投资量巨大,而且回收周期也较长,像地铁、资源环境等项目,都需要通过特许经营权、收费权等方式,慢慢地在今后的经营活动中逐步回收投资。有的项目,则需要通过政府的信用和契约,按照固定回报或定期回购的方式,很多年以后才能将投资收回。因此,这也考验社会资本的耐心。
3、前期房地产暴利的影响。如果经济社会发展中还充斥着如前些年房地产业、地下金融等暴利机会,对社会资本参与PPP项目的影响也是很大的。同时,当前资本市场又充斥了新一轮暴利,很多社会资本也都跃跃欲试,到资本市场去获取最大利益,也在一定程度上影响着社会资本参与PPP的动力。
    4、PPP融资成本高。采用PPP模式融资成本并不低,因为民资进入本质是为了追逐利润,如果没有8%~10%的利润率是不会进入的。
5、更很少有全程合作的概念,许多项目是三五年最多七八年项目建成后,政府就要负责回购;有的项目则是政府向PPP项目公司购买服务,事先确定每年向PPP项目公司支付多少钱,这种项目几乎就是零风险。
    在市场经济中,风险和收益应该是匹配的,低风险就应该低回报,高风险才可能有高回报。投资需要承担风险,而有的PPP项目政府负责回购或者保证收益,PPP项目就变成了低风险或者无风险的项目,但是收益率还很高。
比如土地一级开发的项目,这些项目有的是政府确保回购;有的是招拍挂之后,政府和投资者之间如何分成;有的招拍挂达不到目标价格,政府还要补足投资者的最低收益。这样的项目明显是无风险收益的项目,按经济规律投资者的收益最多只应在同期国债利率基础上上浮一点,这才相对合理。
6、项目障碍、土地障碍、10%的红线障碍
项目方面:化解地方债,盘活存量资产过程中,政府将不好的项目折价给社会资本,社会资本不可能感兴趣;收益稳定的好项目,政府又不舍弃。
  收益方面。很多PPP项目属于公益性项目,项目本身无法产生经营性收益,需要打包其他项目,现实中多为土地资源,但土地需要走招拍挂程序,这块土地是否会落入到项目承包方,就打了一个问号。这样的打包条件,因为存在风险,往往也难以在央企国企的投资委员会上获得通过。
  土地融资方面。地方政府希望是物美价廉,资金成本最好能维持在5.9%的基准利率,国开行、农发行此类政策性银行或许能提供这类贷款;但商业银行、信托、基金等资金介入的话,资金成本往往会在8%左右,这种资金价格的差异,也使得项目难以谈拢。
  10%的红线。在地方债压力仍大的背景下,为了避免地方政府借PPP名义,盲目上项目,财政部要求各地进行PPP的财政可承受论证,每年度PPP项目从预算中安排的支出责任,不得超过一般公共预算支出的10%。这个红线受到业内不少人士的欢迎,但在我国事权和支出责任并不太匹配的当下,基层政府一般公共预算收入不多,很多依靠上级政府转移支付,但事权多,需要进行的基础设施和社会事业的项目多,10%的红线,可能会导致部分基层政府难以上马PPP项目。
  而且还有一个重要的原因,投资收益并未实现利益共享,而往往是投资者的利益单享。



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