PPP及相关知识理解

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PPP模式的学习理解

一、          BT、BOT 、BOOT 与 PPP之间的关系。

1、BT投资是BOT的一种转换形式，即（建设-移交）。是指一个项目的运作通过项目管理公司总承包后，由承包方垫资进行建设，建设验收完毕再移交给项目业主。

2、BOT是对（建设—拥有—转让）和（建设—经营—转让）形式的简称，政府通过特许协议，引入国外资金或民间资金进行专属于政府的基础设施建设，基础设施建设完工后，该项目设施的有关权利按协议由政府赎回。

3、BOOT，（建设—拥有—经营—转让）,是私人合伙或某国际财团融资建设基础产业项目,项目建成后,在规定的期限内拥有所有权并进行经营,期满后将项目移交给政府。

4、PPP模式即（Public—Private—Partnership“公共部门-私人企业-合作”）的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果尤其是在大型、一次性的项目,如公路、铁路、地铁等的建设中扮演着重要角色。

针对上述个人理解：

上述BT、BOT多是政府与大型国有企业之间进行，BOOT则多是与民营化的合作，从过程上PPP更多是建设—运营—成本收益—政府回购，通过政府给予的特许权利扶持所转化的效益。从时间上来说PPP时间比BT、BOT、BOOT时间更灵活。

几种形式从所有权的区别，BT建设—移交；BOT项目建成后,私人只拥有所建成项目的经营权；BOOT私人既有经营权,也有所有权；私有化程度,也随低到高。

而PPP比上述方式更利于：

1、消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价,能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用，并且建设工期都能按时完成。

2、有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

3、促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。

4、政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

5、使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用。

6、风险分配合理。与BOT等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

7、应用范围广泛，该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。

从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类。而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。

外包类

PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。

特许经营类

项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。

私有化类

PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。

二、施工招标与政府采购招标的区别。

1、从法律上讲：

2000年颁布的《招投标法》和2003年颁布的《采购法》，政府采购法是在招投标法基础上反复论证出台的是对招投标的完善和补偿。政府采购法属于实体法、招标投标法属于程序法。

是否纳入政府采购范围，关键要看采购主体及资金来源，而不是采购的对象；在实践中，政府投资工程是政府不可缺少的一项重要资源，工程支出占政府采购支出、支出比重相当高，如果将工程排除在外，不仅调整范围不完整，也将使政府采购制度的意义大为降低。

政府采购法是针对政府采购的专门性法规，其中招标方面要符合或不违反招标法的规定。

招标法是针对招标的专门性法规，包括政府采购在内的采购活动，只要实行招标采购的，必须执行招标法。

2、两者立法目的不同：

政府采购法：规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。

招标投标法：规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量。

3、适用范围不同：

政府采购法：在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

招标投标法：在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。

4、管理部门不同

政府采购法：各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。  

招标投标法：对招标投标活动的行政监督及有关部门（如发改委、建设部、商务部等）的具体职权划分，由国务院规定。

5、规范的主体不同

政府采购法：规范的主体是各级国家机关、事业单位和团体组织。

招标投标法：规范的主体则无限制，凡是在我国境内的任何主体进行招标投标活动（强制或自愿），包括私人企业以及其他非法人组织。并且，《招标投标法》不但规范招标（采购）主体，也规范投标（销售）主体，这与《政府采购法》规范的主体很大不同。

6、规范的行为性质不同

政府采购法：规范的是政府采购行为。这种行为不仅包括招标采购，还包括询价采购、竞争性谈判采购、单一来源采购行为。学术界常被视是一种行政行为，认为政府可以利用采购政策干预采购市场。

招标投标法：规范的是招标投标行为。是指招标人以招标公告或投标邀请书的方式，公开选择卖方一种交易方式。仅指“标买”，不包括“标卖” 。是一种民事行为同时从行为的过程看，政府采购行为要比招标投标行为来得长而复杂。 　　

7、强调的法律责任不同

虽然《政府采购法》与《招标投标法》都涉及民事责任、行政责任和刑事责任的规定，但两者的侧重点是不同的。

政府采购法：属于行政法的范畴，规范的是政府机关单位如何管理规范政府采购行为，因而它强调的是行政责任；

招标投标法：属于民法、经济法的范畴，招标投标行为是一种民事行为，因而强调的是民事责任。 　

8、操作模式的不同

8.1执行模式

政府采购：实行集中采购和分散采购相结合的模式，采取强制委托和自愿委托的形式。

招标投标：实行分散采购（包括分散委托和自行组织）的模式，由招标人自愿委托。

8.2采购目录和限额标准（招标范围和规模标准）

政府采购按预算隶属关系由国务院和省级政府或授权部门制定并颁布。 　　

招标投标由国家发改委会同有关部门制订，报国务院批准后公布。 　　

8.3、采购方式审批

非公开招标的政府采购方式由市级以上财政部门审批。

邀请招标方式由国家发改委或省政府批准。

8.4、供应商（投标人）资格要求（程序上不同）

　　政府采购对供应商资格除了技术要求和能力要求外，还有政策性要求，如纳税、环保、社保、就业等要求。政府采购除了邀请招标方式允许对供应商进行资格预审，

公开招标却不可以；而招标投标中却均允许，而且比较普遍。以联合体形式参加的，政府采购对一般供应商资格条件，联合体各方均应具备，特定资格条件，只需其中一方具备；招标投标要求联合体各方均应具备，并按资质最低的一方确定资质等级。 　　

8.5、供质疑、投诉程序不同

　政府采购中供应商质疑、投诉是特指供应商认为采购文件、采购过程及采购结果使自己权益受到损害的，可以向采购组织单位和财政部门进行申诉和监督的行为。对政府采购供应商质疑、投诉按规定进行受理、答复是采购组织单位和财政部门的应尽职责和法定义务，否则供应商可以行政复议或行政诉讼。 　　

招标投标法的异议、投诉是指投标人和其他利害关系人只要认为招投标活动不符合本法规定的，均有权向招标人提出异议或向有关行政监管部门投诉。投诉人和投诉事项宽泛，不必提供确切证据，不会引起诉讼风险。

三、产业资本和金融资本应用于基础设施建设的优势分析：

    产业资本在资本的循环运动中，依次采取货币资本、生产资本和商品资本形式接着又放弃这些形式，并在每一种形式中完成着相应职能的资本，就是产业资本。产业资本的功能有两个，一是在生产过程中创造剩余价值，二是在流通过程中实现剩余价值。所以，产业资本决定着生产的资本主义性质。

    金融资本就是工业垄断资本和银行垄断资本在一起而形成的垄断资本途径包括金融联系，资本参与和人事参与。这种融合体现在三方面一是产业资本在扩建过程中和银行资本相结合;二是产业资本在多元化的产业延伸过程中和银行资本相结合;三是产业资本在收购、兼并、重组过程中和银行资本相结合。产业资本在其流通周期里与银行资本的融合，是现代资本运作的必然。体现了货币在市场经济中的本质及其扮演的重要作用。

产业资本与金融资本结合一般简称为产融结合，产融结合在投入基础设施建设后：

1、财务投资方参与基础设施开发的新模式，从而获得新的盈利增长点，提高在整个基础设施建设运营的盈利能力，形成产业链。

2、产融结合拓宽融资渠道，获取投资收益，还可借助其所拥有的相关资源，积极获取新的建筑承包、房地产开发、基础设施投资等业务的拓展机会，扩大公司主营业务的市场占有率。

3、产融结合借助金融投资机构资金雄厚的资本实力，综合性金融服务。从龙头位置上提供稳定，从全方位资本市场运营，利用强大的投资执行力，通过投资—建设—运营—收益，有着卓越的价值创造力，充分的发挥了协同效应。从资金的净收益到净增长率有所提高。

4、有效解决基础设施不足与建设资金短缺的矛盾，引导和吸纳社会资金向基础设施投资的流动，使政府规划建设的项目能够尽早实施，提前体现社会效益和经济效益，使政府有限的资金产生最大化的社会经济效益。

5、可以加快项目建设速度，通过引进先进的技术和管理方法，改善基础设施建设投资和管理结构，有效实现投资、管理、设计、施工资源整合及紧密衔接，减少建设管理和协调环节，借助大型建筑企业资信好、信誉高、善于组织大型工程施工以及技术、管理、人才和社会资源优势，降低工程实施难度，提高项目运作效率和质量。

6、可以减少政府方面的人力、技术和管理压力，减少建设管理层次和协调环节，节约管理成本，有效提高项目建设效率。

7、采用投融资方式一般采用固定价格合同，通过合同锁定工程造价和工期，有效降低工程造价，转移政府方面的投资建设和工期风险。

8、对于政府及业主方有利于引进高质量的建设队伍，规范建筑市场环境，提高施工建设水平，实现安全生产，保证工期和质量要求。