PPP产生背景解读

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PPP产生背景解读

推广 PPP：贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制变革

2013 年 12 月 26 日财政部主持召开了推广 PPP 业务的研讨会， 财政部所有部领导参加，国家相关部委、金融机构派代表出席。楼继伟部长做了长达一个半小时的主旨发言，重点阐述了如何结合新形势、 新情况、新变化，尽快研究运用 PPP 对内支持“搞建设”、对外支持“走出去”的可行措施。

主旨发言共分为 3 个部分，即什么是 PPP，对内怎样运用 PPP 以 及对外怎么运用 PPP。

一、 什么是 PPP

从内涵范畴看，PPP 是 Public-Private Partnership（公私合作）的 缩写，有广义和狭义两个范畴。广义 PPP 是指政府与私人部门为提供 公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要 包括 BOT、BOO、PFI 等模式。早在几百年前，欧洲国家就授予公路 养护人“收费特许权”，由政府和私人部门公共提供公共服务；进入20 世纪 70、80 年代，为缓解财政支出压力，发达国家开始运用 BOT 模式，在特许经营期内容通过“使用者付费”方式，引导私人部门参与基础设施建设；到了 20 世纪 90 年代，英国政府率先提出了 PFI 模 式，在特许经营期内通过“政府付费”的方式，支持私人部门投资公共产品。近年来，英国等发达国家为弥补 BOT、PFI 等模式的不足，又探索实施了一种新模式，也就是狭义 PPP。它与 BOT 的原理相似， 都由“使用者付费”，但它比 BOT  更加强调公私部门的全过程合作。 今天，我们探讨的就是狭义的PPP。

需要说明的是，PPP 模式演变也经历了一个“过渡私有化”的“纠错”过程，反映了国际社会对公共产品投融资模式的反思。在 20 世 纪 80 年代，英国撒切尔夫人、美国里根总统上台后，掀起了私有化 浪潮，对公共设施进行了大规模民营化，世行等多边机构也积极倡导私有化改革，甚至鼓励将基础设施完全交由市场运作；实践表明，尽 管私有化在提高公共服务方面发挥了一定作用，但随着时间的推移，也暴露了诸多弊端，如私人部门过度追求利润，经常导致公共产品价 格高企，难以保障公益性，政府的退出并未带来基础设施的大发展，反而造成了基础设施供给不足。针对这些问题，2002  年，中国和印 度作为世行受援国发表联合声明，阐述了过分强调私人资本在基础设 施建设中的弊端，世行开始认识到这一问题，国际社会也开始对这一 问题进行反思。2008  年全球金融危机后，多数国家财政状况恶化，基础设施需求却日益增长，投资资金不足问题突出，由“过度私有化”回到单靠政府投资也不现实。在这种情况下，各国开始对基础设施进 行分类，并积极探索 PPP 模式加以运作。一定程度上可以说，由“过 度私有化”回归 PPP，实际上是国际社会对基础设施投资模式的深刻 反思。

从运作模式上看，PPP 模式的典型做法是政府和私人部门共同组成 SPV，针对特定项目或资产，与政府签订特许经营合同，并由SPV负责项目设计、融资、建设、运营，待特许经营期满后，SPV 终结并 将项目移交给政府。PPP 作为一种新模式，具有公共产品、委托代理、 信息不对称等方面的理论基础。从公共产品理论讲，私人部门参与提供准公共产品，能够发挥双方优势，提高公共产品质量，提升产品供 给效率，实现“1+1>2”的效果。同时，风险能“跨部门”进行动态分配，让双方承担各自擅长控制的风险，从而实现“帕累托最优”。从委托代理理论讲，政府通过激励约束和竞争机制，规范和引导私人部门行为，使之与公共利益最大化相吻合，确保整个机制的“激励相 容”。从信息不对称理论讲，政府参与组成 SPV，能更好地掌握建造 经营等成本信息，克服信息不对称问题，避免私人部门“漫天要价”获取暴利。

从运作特点看，与传统的公私合作模式相比，PPP 模式有两个突 出优点：一是政府“更多地参与”项目中后期工作。在 BOT  等传统 模式下，政府往往将项目“全部外包”出去，项目盈亏政府难以控制。 在PPP 模式下，政府作为 SPV 参与方，与私人部门全程合作。一旦项目收益超过预期，政府就要依据合同约定，下调公共产品价格，避免其获得暴利。反之，政府就要通过补贴和涨价等方式，使私人部门获 得合理回报，确保项目可持续。二是私人部门“更早地介入”项目前 期论证。在BOT  等传统模式下，私人部门只参与中期建设和后期运 营，规划、设计等前期工作都由政府来做，到项目招标完成后，私人 部门才真正参与到项目中。在 PPP 模式下，在最初的可研、立项等前 期论证阶段，私人部门就深入参与进来，对项目的理解更为全面，对风险的识别和评判也更加准确，从而提高了项目运营的成功率。

从运作效果来看，PPP 模式是一种能使“政府、企业、社会多方 共赢”的公共产品提供方式。过去是政府和私人部门独自做事，而 PPP 模式突破了这种限定，让政府和私人部门得以“共舞”，实现“多方共赢”。从政府角度来看，缓解了财政支出压力。政府通过项目未 来运营收入和适当补贴，“撬动”私人资本参与项目“全生命周期”， 不仅可以减轻当期财政支出压力，而且可以平滑年度间财政支出波动。从社会角度看，提高了公共产品供给效率。PPP 模式突破了传统的政府与私人部门的分工边界，通过构建公共产品新产权关系，整合了公司部门的各自优势，能“让专业的人做专业的事”，把政府的政策意图、社会目标和私人部门的运营效率、竞争压力结合起来，充分提供 了公共产品供给效率。从企业角度看，拓宽了企业的发展空间。PPP 模式通过授予特许经营权，使私人部门不再局限于批发零售、贸易餐饮、建筑制造等传统行业，还可以进入电力电信、供水道路、医院学校等基础设施领域，大幅拓宽了私人部门的发展空间。

通过梳理 PPP 运作机理可以看出，从传统的“政府包揽式”公共服务项 PPP 转变，不仅是简单的、技术层面的“方式更新”，更是涉 及转变政府职能、创新预算管理、整合社会资源、消除隐形壁垒的“机 制变革”，实际上，英国政府在90 年代开始推广 PPP 时期，就曾经明 确提出“推广 PPP 是政府改善公共服务的重大变革”。从我国实现情况看，在当前社会各领域积极贯彻十八届三中全会“全面深化改革” 精神的关键时期，推广 PPP 是适应“职能转变、优化资源配置、神话 改革开放”要求的一次体制机制变革。

首先，推广 PPP 模式是适应“国家治理现代化”要求的一次变革。这次三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。与以往采用的“国家管理”相比，一字之差，反应的内涵和实质却深远，现代国家治理更加注重契约精神、市场观念，更加注重公平参与、平等协商、绩效评估和结果导向。运用 PPP 模式，其必要条件是，政府和企业“按照合同办事”、平等参与、公开透明，这恰恰是现代国家治理关注的重点。

其次，推广 PPP 模式是适应“市场起决定性作用”要求一次变革。使市场在资源配置中起决定性作用，是这次三中全会的一大理论创新，即使在传统理论认为市场难以发挥作用的公共领域，也要尽量依靠市场力量来做。因此，这次三中全会明确提出，推进公共资源配置市场化，鼓励非公有制企业进入公共服务等特许经营领域。而运用PPP 模式，正是政府通过授予特许经营权等方式引入私人资本，不但可以发挥优胜劣汰的市场竞争作用，激发非公有制经济的活力，而且有助于破除各种行政垄断，消除各种隐性壁垒，推进公共产品和服务的市场化配置，与“市场起决定性作用”要求相吻合。

第三，推广 PPP 模式是适应“加快转变政府职能”要求的一次变革。按照进一步简政放权的要求，政府职能更多地转向宏观战略、公 共服务、市场监管，切实减少对微观事物的管理和干预。通过 PPP 模式，政府将真正实现“职能转变”，有“管理者”转变为“监督者、合作者”，能够把更多的精力放到指定发展战略上，把更多的注意力 放到加强监管上，既可以降低行政管理成本，又可以减少权力寻租空间。

第四，推广 PPP 模式是适应“建立现代财政制度”要求的一次变革。这次三中全会要求，要建立款年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。PPP 模式强调将一部分政府性债务剥离 出去，并提高效率，有助于减轻政府债务压力，又有助于我们创新财 政管理理念，从以往单一年度的“预算收支管理”，逐步转向强化中 长期财政规划和“资产负债管理”。通过中长期规划，公开收费或补贴的调整机制，并同年度预算安排相结合，切实做好 PPP 项目“全生 命周期”的“预算管理”。这本来就是建立现代财政制度科学化、透明化的应有之义。

第五，推广 PPP 模式是适应“推动城镇化健康发展”要求的一次变革。以人为核心的城镇化不仅是城镇数量与规模的扩张，也是城镇 设施和服务的升级，需要数十万亿的巨额资金投入，需要创新的投融资机制作为支撑，需要政府、企业、个人共同发挥作用。为此，这次三中全会提出，要建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式，参与城市建设项目投资和运营。PPP 模式正 是这样一种“基于特许经营权”的投融资机制，其运作机理就是盘活 社会存量资本，激发民间投资潜力，创新基础设施投融资模式。

二、对内怎样运用 PPP?

从国际经验看，推行 PPP 的直接动因来自“政府包办公共服务”的财政压力和低效率，发达国家普遍将 PPP 作为缓解财政压力、提高公共服务效率的一次变革。从我国情况看，随着工业化和城镇化进程的加快，对基础设施建设和服务效率的需求日益增加，传统投融资模 式难以满足需要，且由此带来的融资平台债务风险等问题，越来越引 起社会各界的广泛关注。在此背景下，在国内运用和推广 PPP 模式， 具有更加“迫切”的现实意义。

具体来看，我国传统投融资模式存在“一高（融资平台债务高）、 一低（公共供给效率低）、一难（私人资本进入难）”的问题，从 PPP 功能和国外实践看，运用 PPP 可以有效缓解这些矛盾和问题。

PPP 核心功能之一是转变公共产品供给机制，可以解开“融资平台债务高”这个“扣”。长期以来，政府主要通过事业单位或成立专门的融资平台等方式进行市政建设，这种模式取得了一些成效，但也 导致个别地区的融资平台债务畸高，潜藏了较大的政府或有负债风险，而 PPP 模式转变了这种依靠“政府背书”的投融资体制，将政府的一 部分支出责任通过“特许经营权”方式转移给社会企业。实际上，作 为规范的公共产品供给机制，对于纯公益性项目，一般由政府发行普通债券融资筹建；对于准公益性项目，由政府发行专项建设债券筹建，或改为特许经营资产（即 PPP），将政府负债转为企业负债。结合我国实际，对于政府融资平台城建的准公益性项目，就可以通过 PPP 模式，吸引私人资本参与融资、建设和经营，利用社会企业负债“腾挪”政府融资平台债务，实现把政府或有负债转化为社会负债的目的。

PPP 核心功能之二是引入市场竞争激励机制，可以解开公共服务“公共供给效率低”这个“扣”。随着我国经济快速发展，基础设施建设规模越来远大，投入资金越来越多，但一些设施的实际效果、供 给效率却差强人意，重复建设、甚至“豆腐渣”工程等现象时有发生。在 PPP 模式下，通过引入市场竞争和激励约束机制，可以有效减少上 述问题。一方面，在“追求利润”和“规避风险”的驱动下，企业会充分进行项目前期论证，充分了解市场环境和实际需求，“筛掉”重复建设项目。另一方面，企业会注重项目“全生命周期”管理，提高 公共产品提供效率，避免出现成本超支，工期拖延、“豆腐渣”工程等问题，影响项目投资收益。

PPP 核心功能之三是拓宽投融资领域，可以解开公共领域“私人资本进入难”这个“扣”。近年来，民间资本进入公共领域的“玻璃 门、弹簧门、旋转门”现象，已经成为社会关注的焦点问题，究其原因，既有身份歧视、审批繁琐等政策因素，也有基础设施投资大、风 险高、回报期长，导致民间资本不愿意进入的客观因素。PPP 建立了 政府与企业的“利益共享”机制，通过长期持有和经营，可有效平衡 短期和长期收益，让企业“有钱可赚、有利可图”，且盈利相对稳定， 一定程度上解决基础设施短期回报差的问题，从而使民间资本进入成 为可能。此外，由于基础设施建设运营周期长、收益持续稳定，与养 老金、主权财富基金等资金的“长期性”、“稳健性”相匹配，有助于吸引这些资金进入，例如，在英国希思罗机场的六家投资者中，就有 中投公司和加拿大的养老基金。

回顾以往，虽然我国探索开展了一些公私合作项目，但普遍存在“形似而神不似”的问题，自上世纪 90 年代以来，我国在基础设施领域已开始使用公私合作模式。据世界银行统计，1990 年以来，中国共有 1000 多个基础设 施方面的公私合作项目（总价值超过 1600 亿美元），其中以 BOT 等 传统模式为主。同时，少数项目也探索实践了PPP 模式，比如北京地 铁 4 号线、国家体育场“鸟巢”项目等。但总的来看，很多公私合作 项目“形似而神不似”，问题主要体现在“利益分配”等三个核心环

节。

在 PPP 核心环节之一—利益分配上“形似而神不似”。利益分配实质就是“定价”，这是 PPP 模式中最重要、最困难的环节。最理想 的“定价”结果是私人部门“盈利但不暴利”。从国际实践看，通常根据建造成本、运营维护费用、预期收益率等因素，“倒算”出价格 上限，并根据未来使用流量、CPI 等变量，给出一个调价公式。这种 定价机制限定了价格的随意增长，与一般的“成本加价法”相比，更能激励私人部门降低成本、提高效率。但从我国情况看，尽管我们也是根据 BOT  等公私合作项目的成本和未来收益定价，但由于政府很 难“在前期”准确估算项目未来流量，又大多数没有在特许权协议中 对私人收益做出“可以调整”的约束性条款，导致部分项目出现暴利。 典型的如一些高速公路项目，实际车流量远远超出预估，高速公路变 成了“印钞机”，企业获得暴利，政府面临较大的社会舆论压力。

在 PPP 核心环节之二——风险分担上“形似而神不似”。风险分 担的最优原则是，谁对哪种风险最有控制力，谁就承担相应的风险。 一般而言，私人部门擅长控制建造、运营、技术风险，政府擅长分担 政治、法律、政策风险。无论是政府承担过多风险，还是把风险过多转移给私营部门，都是片面的做法，都可能导致项目流产。从我国情 况看，部分地方政府出于吸引资金的目的，往往对公私合作项目给予了过多承诺，甚至“兜底”了一些市场风险，导致政府支出压力较大。例如，在我国北方一个城市的水厂 BOT  项目中，政府承诺在特许经 营期内（20 年）按高价购水，企业在第 5 年就收回了全部投资，但 政府指定购水的自来水公司，却遭受了巨额亏损。这种做法等于是让 政府“兜底”运营风险，而私人部门却获得了无风险回报。

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在 PPP 核心环节之三——政府监督上“形似而神不似”。公私合 作与传统项目的区别之一，在于政府要从“经营者”转变为“监督者”。 因为大多数基础设施项目，如供水、供电等，都具有自然垄断的特征， 私人部门倾向于定高价、牟取暴利，这就需要政府进行监督。在这方 面，英国的实践比较成功，在基础设施各领域，都设立了专门的监管机构，负责对本行业公私合作项目的监管。如，希斯罗机场就受到机 场监管机构——航空管理委员会（CAA）的监管，每五年 CAA 就会核 定一次机场的运营成本和价格上限。除此之外，服务效率也是各国政 府的监管重点。例如，澳大利亚维多利亚监狱采用了 PPP 模式，州政 府规定，只要监狱罪犯的重新犯罪率降低，政府将给予经营监狱的私 人部门一定奖励。但在我国，由于政府没能发挥好监督职能，导致部 分项目不但没有提高效率，甚至成了政商勾结的“温床”。尤其在一 些高速公路BOT  项目中，政府或多或少存在监管不到位、甚至缺位的情况，如，准入期缺乏对服务质量的监督等。

应该看到，PPP  模式是一把“双刃剑”，对政府管理能力提升提出了挑战，要求政府在战略规划、政策设计、风险识别、统筹协调、 监管防控等方面，具有较高的水平。否则，可能引发更大的风险。

针对上述问题，要研究有针对性的措施，运用 PPP 支持国内基础 设施建设。

首先，要转变观念，在运用 PPP 时妥善处理好以下3 个关系。公 私合作是政府和私人建立“伙伴关系”，因此，处理好政府与市场的 关系，严格界定“市场的广度和政府的宽度”，是运用 PPP 需要解决的首要问题。“该由企业做得，要放手交给企业”。私人部门负责的设计、建设、运营、维护等，也承担相应的风险，权责对等，政府要树 立符合市场经济要求的“契约精神”，不干预项目的建设经营。“该有 政府管的，要切实管住管好”。政府要做好 PPP 整体规划，明确适用 于 PPP 的项目类型，并对相关项目进行梳理分类。同时，政府还要建 立“政策调整机制”，在特许经营期内，根据项目运营情况、公众满意度等，定期对价格、补贴等进行调整，双方互相监督，强化合作， 使私人部门“盈利但不暴利”，这也是提高项目运作透明度的要求。

二是处理好“当前与长远”的关系。在 PPP 模式下，特许经营期限很长，少则 10 年、多则 30 年甚至更长。这就要求政府和私人部门，都要从长远视角看待项目投入和产出，既要算好“眼前账”，也要算 好“长远账”。对私人部门来说，如果过度压低建造成本，那么后续 的运营维护成本就会“拉高”，项目总成本反而上升。政府部门也是 如此，虽然可以缓解档期财政压力，但如果提供了过高的补贴承诺，就会增加未来支出压力，加大债务风险。例如，20 世纪后期，印尼、 马来西亚、泰国等国家开展了一些公私合作项目，产生了大规模或有负债，正是这些或有负债，加剧了亚洲金融危机。

三是处理好“传统与创新”的关系。在公共领域引入公私合作模式，是政府投融资模式的创新，但这并不意味着对传统的政府投资模式的全盘摒弃。尤其在我国现阶段，公私合作模式的法律法规还不健 全，相关运作机制和管理经验的积累还需要一段时间，推广 PPP 将是 一个循序渐进的过程，不能“一哄而上”。参考国外做法，在推广起 步阶段，对于一些经济基础较好的地区，可积极运用 PPP，对于一些 经济欠发达地区，还要小步试点、稳步推进。中央城镇化工作会议就 明确要求，每个省都选 2-3 个市县，开展新型城镇化试点，可以选择基础条件较好的市县先试起来。

其次，要着手准备，研究明确 PPP  模式的几个具体操作问题。引入 PPP 模式不能“光说不做”。按照有关计划，我们明年将组织 PPP专题业务培训，实实在在把这件事开展起来。在培训之前，请大家对几个具体操作问题，提前做一些研究和思考。

第一，研究明确“建设什么”的问题，尽快梳理建立PPP 项目库。 一般而言，只有规模比较大、收益比较稳定、长期合同关系比较清楚 的项目，如供水、供电、通信、交通等，才适合采用 PPP。从国际上 看，澳大利亚等国政府会定期发布 PPP 项目清单，供私人部门选择。 借鉴国际经验，各地方政府应对当地拟建项目进行一下梳理，选取适合采用 PPP 模式的项目，建立项目储备库。此外，对于已有的基础设施项目，也可以研究转换成 PPP 的运作模式，这样既减少了私人部门 的“绿地”开发风险，政府也可以提前回笼资金，有能力开发更多的 “绿地”项目。

第二，研究明确“如何管理”的问题，建立健全 PPP 法律体系。 PPP 项目的运作周期长，往往一个项目做下来，政府“班子”已经换了好几届，单靠政府承诺难以解除私人部门的“后顾之忧”，需要相应的法律法规作为保障。同时，PPP 项目法律关系复杂，各环节都会涉及不同领域的法律问题。因此，推广 PPP 模式必须法规先行，中央层面要研究制订公私合作的总则性法律法规，地方层面也应研究建立 区域性的公私合作法规体系。

第三，研究明确“怎样支持”的问题，营造良好的PPP 运作环境。 PPP 在我国还处于萌芽阶段，如何把各方的积极性都调动出来，还需 要政府营造一个良好的环境。例如，要考虑制定利用 PPP 的长期规划， 保证政策的连续性和稳定性，力争“一张蓝图到底”，增强和稳定私人部门的投资预期；再如，PPP 涉及面广，关系复杂、专业性强，多 数发达国家政府均设立了负责推进 PPP 项目的专门机构。借鉴国际经 验，为避免多头管理带来的职能交叉和互相推诿等问题，我们也要研 究建立PPP 管理机构，专门负责推动这项工作。

三、对外怎样运用 PPP？

三中全会明确提出，要“扩大企业及个人对外投资，允许创新方 式走出去开展投资”。当前我国“走出去”面临难得的战略机遇期。 从内部看，国内有大量过剩产能亟需“化解转移”，钢铁、水泥、光 伏、装备制造等行业尤为明显。从外部看，受金融危机影响，发达国家对外投资大幅缩减，一些发展中国家与我开展合作的愿望非常迫切，为我们“走出去”提供了空间。这一点在我陪同总理出访中东欧时， 就有深刻感受:罗马尼亚等国家强烈提出，要与我国开展铁路、港口 建设等方面合作。这些国家与我们的发展水平相近，经济互补性强， 而且市场准入门槛较低，可以成为过剩产能转移的一个“承接带”。

但传统“走出去”模式面临困境，已经不能满足新形势下“走出去”需要。与国内投融资困境类似，“走出去”同样体现为“一难（融 资难）、一高（风险高）、一低（层次低）”问题，运用 PPP 模式，可 以有效缓解上述困境。

PPP  模式的特征之一是不需要东道国提供“主权担保”，规避了 “走出去”的“融资难”问题。在传统模式下，外方借款人一般是项目发起人，国内银行会要求外国政府提供主权担保。目前看来，这一要求面临的障碍越来越大，难以执行下去。主要因为相关东道国政府债务普遍较高，不愿意再提供主权担保，并且有的区域协定对主权担保也有限制。欧盟就属于后者，在中东欧地区11 个欧盟国家，由于 主权担保受到限制，我们的优惠出口买方信贷用不出去。同时，由于发达国家财政困难，不愿意为多边开发机构增资，扩大多边贷款规模。 传统的主权国家提供担保，东道国企业负责投资运营，多边开发机构 提供贷款，我国企业投标作为设备供应商或工程承包商的市场愈来愈 小。对这个问题，PPP 模式是一个有效的解决方案。因为银行的贷款对象是 SPV，主要用项目未来现金流收入作为偿贷保障，对政府、企业等项目发起人的其他资产基本没有“追索权”，这样就无须政府提供主权担保。同时，在 PPP 模式下运作的 SPV，由银行提供贷款，缓解了多边开发机构提供资金不足的问题。另外，对于一些债务较高的 国家，运用 PPP 方式开展合作，也可以解决其公共资金不足问题，扩大我“走出去”的区域。

PPP 模式的特征之二是将东道国政府“拴进”项目中，与企业“共担风险”，缓解了“走出去”的“高风险”问题。在传统“走出去” 模式下，东道国政府除了提供特许经营权之外，不但不与企业“共担风险”，而且往往将政策风险、项目风险，尽可能多地转嫁给企业，国内企业“稍不留神”就会亏损。尤其是，我国“走出去”以亚洲、 非洲国家为主，政局动荡、政策变更等国别风险较高。在 PPP 模式下， 政府和企业共同成立 SPV，捆绑为“利益共同体”，一起负责项目管 理。这样，对于国内企业难以规避的政治、法律等风险，通过签订双 方长期合同，东道国政府就有协约义务帮助化解，确保互利共赢，政 策变更风险就会大幅减少。

PPP 模式的特征之三是企业参与项目“全生命周期”，解决了“走 出去”的“层次低”问题。目前，我国企业“走出去”多处于价值链低端，多靠项目施工赚取“辛苦钱”，很少能参与到可研、规划、运营等价值链高端，业务附加值较低。2012  年，国际工程承包商净利 润率平均为5.9%，而我国几家建筑巨头还不到2%。同时，由于大多 数项目是“一锤子买卖”和“建完就走”，难以在东道国产生“品牌 效应”。有人曾形象地比喻，中国企业“走出去”就像“包工头”，只承接“最苦最累”的建筑活，每年年初开工，年末“赚钱回家过年” 第二年再找新活，始终属于没有话语权的底端“打工仔”。而在 PPP 模式下，企业不仅负责项目施工，还要介入到规划、运营等价值链高端，不但能获得长期稳定利润，而且能够带动我们的产品、技术、管 理“走出去”，在当地持久显示我影响力。

此外，PPP  还有助于我们从战略层面，更有效地“换取和控制”境外资源，把过去“直接开采资源”，转变为“以工程换资源、以基础设施控制资源”的新模式。近年来，我们直接去境外购买石油、矿产等战略资源，面临的国际舆论压力越来越大，有人说这是“新殖民 主义”。借鉴发达国家做法，为规避国际舆论压力，我们可以考虑“用 基础设施交换和控制资源”的 PPP 运作思路：即运用 PPP 模式帮助东 道国兴建基础设施，政府出资部分不用“资金”，而用资源来替代。 或者是，运用 PPP 为当地矿山修建铁路、港口等配套设施，通过这些 基础设施的“特许经营权”，间接控制资源。依此类推，这个思路同 样适用于境外开发农业资源，让我们的土地“休养生息”。目前，我 国农业“走出去”，主要集中在“买地、种地”等上游底端环节，不 仅要承担买地的投资、政府风险，而且附加值很低。如果我们运用 PPP 模式，与当地政府共同兴建灌溉、储藏、加工厂等农业配套设施，深度介入到保产增产、收储加工等下游高端环节，就能抓住当地粮食加工供应的“牛鼻子”，甚至掌握一定的农业资源定价话语权。

下一步，我们要在国内“练好兵”的基础上，按照“成熟一个、 推进一个”的原则，支持企业运用 PPP 模式“走出去”。

PPP  模式不是“一招鲜”，它是以东道国政局稳定、法律完善为前提的，主要在中高端市场使用。例如，中东欧地区的条件相对较好， 可以推广使用 PPP；而部分非洲国家“软环境”较为欠缺，对这些国 家“走出去”，现阶段还要以传统方式为主。同时，由于每个国家都 有不同的法律体系，不同的投资环境，甚至不同的“吸引外资”理念，PPP 项目面临较大的“差异性”和“不确定性”，为提高“走出去” 的成功率，新加坡等国家出台扶持政策，支持“有能力”的企业先在国内开展 PPP 项目，“练好内功”后再走向国际市场。因此，借鉴新加坡等国家经验，我们要支持企业在国内“练好兵”的基础上，按照 “成熟一个、推进一个”原则，一步一步“走出去”。在具体操作过程中，要着重把握以下两点：

一是要鼓励国内企业“集团作战”。PPP  模式不再局限于项目建设环节，二是贯穿项目“全生命周期”各个阶段。因此。要想在国际 市场“站稳脚跟”，国内企业就要向发达国家学习，改变以往“单打 独斗”的做法，实现“海陆空联动”，以“运营商”为中心，由运营 商牵头，将国内的设计院、工程建设企业、设备供应商、银行、律师 事务所等联合组成利益共同体，“组团走出去”，发挥各自在项目设计、 建设、设备生产、运营、融资、法律等方面的优势、提高综合竞争实力。同时，在投资主体股权结构上，可以实现多元化，充分调动民营 企业、国有企业等各类经济成分联合“走出去”的积极性。当然，也 可以与东道国企业联合，这没有“一定之规”，在 SPV 中“拴入”东 道国政府和企业，实现东道国和我国投资主体的互利共赢，在获得东道国政府和民众支持的基础上，更好地解决我“走出去”的“水土不 服”问题。

二是要发挥金融机构的“服务和保障”作用。一方面，理念要“与 时俱进”。在 PPP 模式下，贷款偿还以项目未来现金流为保障，银行对项目发起人其他资产基本没有追索权，这就需要银行跳出“以担保锁定风险”的传统做法，通过积极参与项目前期论证，准确预测项目 未来现金流，合理评估项目融资风险，从单纯的“资金供应商”转变 为“综合服务商”，有针对性地提供“一揽子”融资方案。另一方面，融资要“多措并举”。受制于利率政策、人民币升值等因素，我国金融机构贷款利率普遍高于国际水平，因此，金融机构应积极依托境外 分行的资金池，实现低成本境外融资。对于使用我国设备或施工的 PPP 项目，可以发挥政策性金融“扶持”作用，研究设立“境外 PPP 专项贷款”品种，利率可参考优惠出口买方信贷条件（2%-3%），期 限可适当延长，不再要求主权担保。同时，可研究利用我国长期资金（中投公司、社保基金、保险资金）为“走出去”PPP 项目提供财务 性股权投资。

按照上述思路，我们可以“试水”高铁项目向中东欧国家“走出去”，把国内的运营商、设备供应商、工程承包商、资金供应商等整合起来，运用 PPP 模式，把这个项目做成“走出去”转型升级的“样 板案例”。