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PPP100问

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发表于 2017-4-7 17:34:08 | 显示全部楼层 |阅读模式

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PPP100问(上)
1PPP是哪三个P,含义?
PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写,是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
2PPP模式中private指的是何种主体,是否可以有政府的参与,是否可以有外国资本?
Private的意思是“私人的”,与代表公共利益的政府相对。《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)第二条:“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”可见,作为private的社会资本,可以是建立现代企业制度的境内和境外企业法人,境内企业法人当然也包括国有资本参股控股的企业,只是本级政府所属融资平台公司及其控股的国有企业不能作为本级政府的PPP项目的社会资本。
3PPP中社会资本是投资人的角色吗?
PPP项目中社会资本的其中一个角色是投资人,但社会资本是参与到PPP项目的整个过程中:在组建项目公司阶段,社会资本是出资人;项目公司成立后,社会资本是股东,对项目公司进行融资;PPP项目建设阶段,社会资本可以按照国家法律法规规定的要求和程序自行或委托他人承揽工程建设,作为施工单位;建设完工后,社会资本作为项目公司的股东需要通过项目公司对项目进行经营管理。因此,PPP项目中的社会资本不单是投资人的角色。
4PPP模式适合哪些项目?
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)中第二条第(二)款指出:适宜采用政府和社会资本合作模式的项目,具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等,优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)中规定项目适用范围:PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设。发改委规定的范围比财政部的规定范围更宽,所属领域的社会层次也更高。
5PPP模式指的是一种模式还是多种模式?
PPP模式有广义和狭义之分。
广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。
狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称,包含TOT、BOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担、利益共享机制和项目的衡工量值。
因此,PPP可以通过多种模式来操作。
6PPP模式的分类?
PPP模式的分类如下:
image001.png
7PPP模式与BOT方式的区别辨析?
(一)共同点
1、这两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人、担保人。
2、两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系的。
3、两种模式都以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报,一般都以项目本身的资产作担保抵押。
(二)区别
1、组织机构设置不同
以BOT模式参与项目的公共部门和私人企业之间是以等级关系发生相互作用的。在组织机构中没有一个相互协调的机制,不同角色的参与各方都有各自的利益目标——自身利益最大化。
PPP模式是一个完整的项目融资概念,它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。
2、运行程序不同
BOT模式运行程序包括:确立项目阶段--招投标--成立项目公司--项目融资--项目建设--项目运营管理--项目移交。
PPP模式运行程序包括:选择项目合作公司--确立项目--成立项目公司--招投标和项目融资--项目建设--项目运行管理—项目移交。
8PPP模式的优势有哪些?
(1)将市场化的公共产品和服务交由市场化完成,政府的资金投放到收回继续的又不适宜市场化的重点领域,促进政府职能的转变,从当事人变为局外人、监管者,改变了传统政企关系;
(2)投资收益主要通过项目运营收入实现,减少了政府的负债,实现融资、运营等商业风险的转移;
(3)有利于充分利用私企先进技术和管理经验,降低成本,提高效率;
(4)政府和私企共同参与项目建设运营,可达成互利合作目标。
9PPP项目的主要参与方有哪些?
PPP项目的参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、产品或服务购买方、保险公司以及专业机构等。
10、财政部门“政府和社会资本合作中心”的职责是什么?
“政府和社会资本合作中心”主要承担政府和社会资本合作(PPP)相关的政策研究、咨询培训、能力建设、融资支持、信息统计和国际交流等工作。具体职责包括:
(一)收集整理国内外PPP相关的理论与案例分析,研究PPP项目实践中政府采购、预算管理、投融资机制、风险控制等问题。
(二)制定PPP操作指引、合同指南,协助政府筛选适用PPP的行业、选择合适的PPP模式、制定规范的PPP项目流程等,开展PPP示范项目建设。
(三)开展咨询培训,在PPP项目识别、评估、招标采购、合同管理等环节,为政府提供技术支持;开展培训提高PPP工作人员的业务能力。
(四)通过股权、贷款和担保等方式支持PPP项目融资,推动融资便利化。
(五)建立PPP信息平台,完善统计制度。
(六)开展与国际组织和机构的PPP工作合作与交流。
11PPP项目的主要操作流程?
PPP项目的主要操作流程如下图:
image003.jpg
整个PPP项目分为项目识别、准备、采购、执行和移交等阶段的活动。
12PPP项目由谁发起?
对于PPP项目,政府和社会资本都可以发起,以政府发起为主。财政部门(政府和社会资本合作中心)应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可以从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。社会资本应以项目建议书的方式向财政部门(政府和社会资本合作中心)推荐潜在政府和社会资本合作项目。
13PPP项目确定前从哪几个方面进行审查识别?
主要从以下几个方面审查PPP项目:
(1)项目建设的必要性及合规性;
(2)PPP模式的适用性;
(3)物有所值评估、财政承受能力验证。
14、不同类型的项目如何选择操作模式?
PPP项目的操作模式可以按照以下原则选择:
(1)经营性项目。对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场,积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。
(2)准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制,为投资者获得合理回报积极创造条件。
(3)非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容,把有限的资金用在刀刃上,切实提高资金使用效益。
15PPP项目实施方案应包含哪些内容?
编制实施方案应明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式的选择等。
16PPP项目实施方案具体由哪级机关审核?
《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)第十二条:“财政部门(政府和社会资本合作中心)应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证,通过验证的,由项目实施机构报政府审核。”因此本级政府审核即可。
17、政府选择PPP项目社会资本的标准?
地方各级财政部门要依托政府采购信息平台,加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理。财政部将围绕实现“物有所值”价值目标,探索创新适合政府和社会资本合作项目采购的政府采购方式。地方各级财政部门要会同行业主管部门,按照《政府采购法》及有关规定,依法选择项目合作伙伴。要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素,择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴,并按照平等协商原则明确政府和项目公司间的权利与义务。
18选定社会资本的方式有哪几种?常用的是那种?
《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库[2014]215号)第四条:“PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点,依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策,且采购过程中不作更改的项目。”
可见,PPP项目选定社会资本的方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式,目前实践中PPP项目常用的选定社会资本的方式为公开招标和竞争性磋商方式。
19、财库(2014214号文所指的“竞争性磋商”采购方式与“竞争性谈判”有何不同?
《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库[2014]214号)第二条“本办法所称竞争性磋商采购方式,是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组(以下简称磋商小组)与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商,供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价,采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。”
规定的政府采购方式的一种,,只是本级政府所属融资平台公司及其他“竞争性谈判”是我国《政府采购法》第26条规定的政府采购方式的一种,传统非招标采购方式的“竞争性谈判”“单一来源采购”、“询价”都要以对采购标的的质、量、价在采购活动实施之前就要形成基本判断作为前提,这显然与社会服务类型的多样化以及政府服务需求的深度要求不相适应。而以“竞争性磋商”方式处理“政府购买服务项目”可以解决在政府只能提出服务结果、目标,而对于服务过程、服务方式、服务质量评价还无法确定时,如何通过协商机制比选潜在供应商,以充分适应当前政府对社会服务的广泛采购需求。
此外,《竞争性磋商办法》将“市场竞争不充分的科研项目,以及需要扶持的科技成果转化项目”这一以前没有做出专门规定的内容,纳入“竞争性磋商”采购方式适用的范围。一方面体现国家对科学技术生产力的重视,另一方面也是为了解决部分科研项目供应商不足三家,又不具备“单一来源采购”、“询价”方式采购的现实难题。
可以明确:“竞争性磋商”采购方式的适用核心即是政府将逐步交出的公共服务事项以及政府履职所需服务事项。毫无疑问,大量的PPP项目也都会通过“竞争性磋商”方式在政府与投资人之间形成双向选择。
20、房地产开发商是否可以作为PPP中的社会资本方?
房地产开发商可以作为PPP中的社会资本方。国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见(国办发[2013]96号)规定的政府向社会力量购买服务的承接主体为:承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织,以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。承接政府购买服务的主体应具有独立承担民事责任的能力,具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力,具有健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度,具有良好的社会和商业信誉,具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录,并符合登记管理部门依法认定的其他条件。承接主体的具体条件由购买主体会同财政部门根据购买服务项目的性质和质量要求确定。
符合以上条件的房地产开发公司可以作为政府购买服务的承接主体,即PPP项目的社会资本方。
21、采用PPP模式合作,必须要成立项目公司吗?
PPP项目的核心在于政府与社会资本结成一种平等的合作关系,以达到互利共赢、公担风险、共享利益的目的,项目公司不是必须的,只是为了运营中风险防范的需要,社会资本方可以成立项目公司,即特殊目的公司(SPV)。如果政府投资入股,则通过公司章程规范和约束政府方和社会资本方的权利义务关系。政府投资入股也不是必须的,而是授权政府自行决定。
22、项目公司如何设立、出资?
社会资本在得到确定或中标后,基本都会设立一个有限责任公司,即项目公司(SPC或SPV),以项目公司的名义实施PPP项目。投资人对PPP项目公司的出资没有明确和专门的法律规定。
  项目公司对项目的出资,依照国务院2009年5月25日发布的《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》、2004年4月26日发布的《国务院关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知》、1996年8月23日发布的《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》等,投资人(中标人)出资占PPP项目总投资20%~40%的资本金,并作为项目公司营业执照上的注册资本金额。但对外国投资人,上述要求不适用。
23、特许经营权的授权主体是谁?授权对象是谁?
特许经营权的授权主体是政府,授权对象是社会资本,或者其单独成立或与政府共同组建的PPP项目公司。
24PPP项目一般存在哪些风险?各方如何分担?
一般项目公司主要承担项目的融资、建设、采购、经营和维护的风险(项目公司会通过合同约定和保险、保函等方式把有关风险再转移给承包商、供应商、运营商、银行、保险公司等)。
政府主要承担土地、法律变更和外汇、最低市场需求的风险。
双方共同分担不可抗力和最低市场需求的风险。
风险管理应由管理、控制该风险成本最低的那方承担。
25PPP项目合同分几类?最核心的是什么合同?
PPP合同分为PPP项目合同、股东协议、履约合同、融资合同、保险合同、其它合同等五类。其中PPP项目合同是其他合同产生的基础,也是整个PPP项目合同体系的核心。 如图:
image005.png
26、政府与社会资本签订的协议属于民事合同还是行政合同?
政府与社会资本之间是平等合作关系,双方在合同中的地位平等,政府与社会资本签订的PPP项目合同,就合同目的及支付者一方的特殊性来说在学理上属行政合同,类似的比如国有土地出让合同。但因双方地位平等,所以按照民事合同对待和处理。此后,双方为成立项目公司而签订的协议为“股东协议”,也是根据我国公司法的规定,按照现代企业制度,在平等合作的基础上签订的民事合同。
27、招标确定PPP项目合作社会资本之前签订的框架协议的法律效力?
PPP项目涉及国计民生的基础设施建设、公共物品和服务的提供,因此应严格按照《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等法律法规的规定公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式进行政府采购、确定社会资本,没有经过该程序的,政府和社会资本之间签订的框架协议应属无效。若签订框架协议后又通过招投标的方式确定社会资本的,可能会涉嫌串通投标导致中标无效。
28PPP项目合同的签订流程?
根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)规定:在项目初期阶段,项目公司尚未成立时,政府方会先与社会资本(即项目投资人)签订意向书、备忘录或者框架协议,以明确双方的合作意向,详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。待项目公司成立后,由项目公司与政府方重新签署正式PPP项目合同,或者签署关于承继上述协议的补充合同。在PPP项目合同中通常也会对PPP项目合同生效后政府方与项目公司及其母公司之前就本项目所达成的协议是否会继续存续进行约定。
29PPP模式如何融资,融资渠道有哪些?
《金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资[2015]445号) 二:各省(区、市)发展改革部门要加强协调,积极引入外资企业、民营企业、中央企业、地方国企等各类市场主体,灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具,推进建立多元化、可持续的PPP项目资金保障机制。
PPP项目可用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具进行融资,并且国家努力拓宽PPP项目的融资渠道,创新多元化融资方式,保障PPP项目的持续快速融资能力。
30、项目公司还可以发城投债吗?
《地方政府性存量债务清理处置办法》(征求意见稿)第二十条“过渡期设置”:为确保改革平稳过渡,2015 年12月31 日前,对符合条件的在建项目后续融资,政府债券资金不能满足的,允许地方政府按照原渠道融资,推进项目建设。2015年12 月31 日之后只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。
尽管此次“处置办法”主要内容是处理存量城投债并对后续的政府融资方式做出规定,借此宣布城投债和城投公司使命将尽,不过,“处置办法”设置了过渡时间窗口,在这期间,部分在建项目的融资方式仍然可以按照原来的融资渠道进行融资,也就是说2015年12月31日之前仍然可以发行城投债,但这段时间内的城投债审批会从严处理。
2015年 新的《预算法》生效以后,就严格按照规定的规模、主体资格、程序和用途举债,地方政府可以发行债券。进行建设举债必须通过省政府代为、以发债券方式进行。城投建设项目如属于公益性资本支出则可以以此举债。
31PPP项目是否可以发行项目收益债?项目收益债的具体操作内容?
PPP项目可以发行项目收益债。在未来较长的一段时间内,我国的市政基础设施建设的任务依然繁重,并且由此衍生出巨大的资金需求。据相关测算,到2020年,我国城镇化基础设施建设资金缺口或达20万亿元。PPP模式之下,未来地方的城投公司会更多与社会资本合作成立项目公司,但这些新成立的项目公司往往成立时间短,资产规模小,盈利尚未体现,银行贷款、企业债、中期票据等多数融资方式都不可行,不符合发行资质要求。而项目收益债只针对项目本身,关注的是项目的收益情况,对发行人的资质并没有严格要求,这也决定了其未来潜力巨大。可以预见,项目收益债券的前景将非常广阔。它适用于众多有收入的项目,包括垃圾处理、电力、污水处理、城市供水供热供气、收费公路、保障房建设和主题公园等。
2015年4月9日,国家发改委下发了《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》、《战略性新兴产业专项债券发行指引》、《养老产业专项债券发行指引》、《城市停车场建设专项债券发行指引》四个文件,专门对城市地下综合管廊、养老、养老、城市停车场的专项债券发行进行指引。
32、项目收益债、资产证券化的审批程序如何?
(1)《项目收益债券业务指引》 第二十二条【审批方式】公开发行的项目收益债券,须经国家发展改革委核准后方可发行。非公开发行的项目收益债券,在国家发展改革委备案后即可发行。
(2)资产证券化业务原由证监会进行审批,《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》第三十六条:“管理人应当自专项计划成立日起 5 个工作日内将设立情况报中国基金业协会备案,同时抄送对管理人有辖区监管权的中国证监会派出机构。中国基金业协会应当制定备案规则,对备案实施自律管理。未按规定进行备案的,本规定第三十八条所列证券交易场所不得为其提供转让服务。”此后,资产证券化业务由审批制转变成为了备案制。
33PPP项目涉及到金融的优惠政策有哪些?
《金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资[2015]445号)给予PPP项目的优惠政策有:一是加强信贷规模的统筹调配优先保障PPP项目的融资需求;二是对符合条件的PPP项目贷款期限最长可达年贷款利率可适当优惠;三是建立绿色通道加快PPP项目贷款审批;四是贯彻《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》关于支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务的要求积极创新PPP项目的信贷服务。
34、社会资本承揽PPP项目工程建设施工,是否需要进行招投标?
根据《招标投标法实施条例》第九条第三款规定,已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的,可以不进行招标。因此,PPP项目的政府采购阶段如果使用的是招投标方式选定的社会资本,且该社会资本能够自行建设、生产或者提供,即具有相应的资质,可以不必再进行招标而承揽工程施工。
35、社会资本进入PPP项目后,是否可以撤出,程序如何?
社会资本进入PPP项目后,社会资本可采取股权变更、提前终止合同等方式退出,实际退出条件和程序应按照股东协议和PPP项目合同的约定。如合同可约定一定的锁定期,在锁定期内未经政府批准,项目公司及其母公司不得发生任何股权变更,锁定期过后,社会资本可以作为项目公司股东直接或间接转让股权,还可约定对于股权受让方的资格限制。此外,合同可以约定出现一定的情形时项目合同可提前终止,如政府方违约,在一定期限内未能补救的,社会资本方可选择终止项目合同,政府进行回购、补偿等。
36、社会资本的投入成本如何收回?
PPP项目工程建成后项目公司的收益有三种,一是政府付费,即由政府直接付费购买公共产品或服务;二是使用者付费,即由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务;三是可行性缺口补助,这是在政府付费机制和使用者付费机制之外的一种折中选择,对于使用者付费无法使社会资本获取合理收益、甚至无法完全覆盖项目的建设和运营成本的项目,可以由政府提供一定的补助,以弥补使用者付费之外的缺口部分。
对于使用者付费无法使社会资本获取合理收益、甚至无法完全覆盖项目的建设和运营成本的项目,可以由政府提供一定的补助,以保证社会资本的收益。
对于项目公司的收益,政府和社会资本根据股东协议进行分配。
37、运营期间无法达到预期,政府的补贴标准?
根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)我国实践中,可行性缺口补助的形式多种多样,具体包括:
(1)投资补助
在项目建设投资较大,无法通过使用者付费完全覆盖时,政府可无偿提供部分项目建设资金,以缓解项目公司的前期资金压力,降低整体融资成本。通常政府的投资额应在制定项目融资计划时或签订PPP项目合同前确定,并作为政府的一项义务在合同中予以明确。投资补助的拨付通常不会与项目公司的绩效挂钩。
(2)价格补贴
在涉及民生的公共产品或服务领域,为平抑公共产品或服务的价格水平,保障民众的基本社会福利,政府通常会对特定产品或服务实行政府定价或政府指导价。如果因该定价或指导价较低导致使用者付费无法覆盖项目的成本和合理收益,政府通常会给予项目公司一定的价格补贴。例如地铁票价补贴。 补贴标准由地方政府自行决定。
此外,政府还可通过无偿划拨土地,提供优惠贷款、贷款贴息,投资入股,放弃项目公司中政府股东的分红权,以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等方式,有效降低项目的建设、运营成本,提高项目公司的整体收益水平,确保项目的商业可行性。
38PPP模式操作的项目是否必须具有持续的盈利或回报,不具有经营性的项目是否可以运用PPP模式?
    不具有经营性的项目也可以使用PPP模式,但因社会资本的投资目标是寻求既能还贷又有投资回报的项目,无利可图的基础设施项目不容易吸引社会资本的加入,因此目前没有非经营性项目使用PPP模式的案例。若非经营性项目使用PPP模式,政府可以给予社会资本相应的政策扶持作为补偿,如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等,非经营性项目可使用O&M、MC和BOO等模式进行操作。
39、项目公司能否拥有PPP项目设施的所有权?
因项目不同分别约定。
就特许经营权项目而言,按照原国家计委、电力部、交通部于1995年8月21日发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》,“在特许期内,项目公司拥有特许权项目设施的所有权,以及为特许权项目进行投融资、工程设计、施工建设、设备采购、运营管理和合理收费的权利,并承担对特许权项目的设施进行维修保养的义务。”
  而按照财政部2008年8月7日发布的《关于印发企业会计准则解释第2号的通知》要求,BOT业务所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产,即项目公司的收入应确认金融资产或无形资产,项目设施不能固定资产化。
  在这方面,BOT 项目的实践也很混乱,有些项目特许权协议约定,项目公司可拥有项目设施的所有权,有些却约定项目公司没有所有权。
项目公司不拥有项目设施的所有权影响了PPP项目的融资能力,所以,必须改变和拓宽融资渠道,尤其是让融资机构认可。
40PPP项目的工程质量如何保证?
PPP项目的工程应当按照国家关于工程质量相关法律、法规、规范的规定以及PPP公司与施工单位之间的合同约定的质量标准进行建设施工。此外,在PPP合同体系中,还需要约定“政府方对项目建设的监督和介入”条款,主要包括(1)定期获取有关项目计划和进度报告及其他相关资料;(2)在不影响项目正常施工的前提下进场检查和测试;(3)对建设承包商的选择进行的有限的监控(例如设定资质要求等);(4)在特定情形下,介入项目的建设工作;等等。
41、河北省市政公用事业特许经营的模式和经营期限?
《河北省市政公用事业特许经营管理办法》(冀建城[2003]406号)第八条规定,市政公用事业特许经营可以采取下列方式:
  (一)在一定期限内,将项目授予特许经营者投资建设、运营,期限届满无偿交回;(BOT)
  (二)在一定期限内,将公共基础设施移交特许经营者运营,期限届满无偿交回;(TOT)
  (三)在一定期限内,委托特许经营者提供公共服务;(MC)
  (四)政府同意的其他方式。
  采用(一)、(二)类特许经营方式的,经营权期限一般为25年和20年,最多不得超过30年;采用(三)类特许经营方式的,经营权期限一般为5年,最多不得超过8年。
42、中小企业如何参与PPP,如何与大企业绑定,采取什么模式?
中小企业一是可以在政府采购选择社会资本时,作为竞标联合体的一员,或者作为基金或者信托的一员,以社会资本的方式进入到PPP项目,享有和履行社会资本的权利和义务;二是在PPP项目公司融资时,可以参与到基金或者信托中,与大企业一起作为项目的投资人,拥有投资收益及风险。
43PPP项目中政府平台是否有“金股”而行使一票否决?
PPP项目中政府平台可以和社会资本在股东协议中可以对“一票否决权”是否行使、行使条件、行使后果等内容进行约定,在PPP项目操作过程中,双方按照协议的约定行使“一票否决权”。对于政府平台“金股”的一票否决权应谨慎规定和使用,因PPP模式是建立在政府和社会资本平等合作基础上的项目运作模式,是对之前政府行政性主导项目运作的变革,因此政府在PPP项目中除履行必要的监督和介入义务外,应尽量减少不符合我国公司法框架内的公司治理模式,以促进社会资本加入PPP项目的积极性,保障PPP模式的顺利运行,促进我国基础设施和公众服务事业的发展。
44、项目移交阶段应当移交的材料和办理的手续?
社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件,连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构,办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。
45、社会资本积极性如何激发?
根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号),首先,要推动公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域项目的实质性开放,确保社会资本合理的所有权、经营权。其次,要开展一些政府与社会资本合作的示范项目,明确合作的模式和运营机制。第三,随着基本设施等领域投资边际效益递减,政府要通过政策性或市场化手段确保社会资本合理的投资回报预期。
46、《政府采购法实施条例》出台对PPP有什么影响?
(1)明确适用对象及操作程序,有效对接PPP项目。
第二十三条 采购人采购公开招标数额标准以上的货物或者服务,符合政府采购法第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条规定情形或者有需要执行政府采购政策等特殊情况的,经设区的市级以上人民政府财政部门批准,可以依法采用公开招标以外的采购方式。
这为PPP项目采用的“竞争性磋商”政府采购方式开放了路径。
(2)合理设定规则,匹配PPP项目实际操作需要。
第二十二条 联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的,应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级。
  以联合体形式参加政府采购活动的,联合体各方不得再单独参加或者与其他供应商另外组成联合体参加同一合同项下的政府采购活动。
说明PPP项目中多个企业可以以联合体的方式参与政府采购程序,成为PPP项目的社会资本方。
(3)明确操作规程,着力维护政府采购的公正性及规范性,但仍存在完善空间。
第十八条 单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商,不得参加同一合同项下的政府采购活动。除单一来源采购项目外,为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商,不得再参加该采购项目的其他采购活动。
因PPP项目多为基础设施建设、公共服务等关系民生的项目,投资数额巨大,涉及主体众多,因此《政府采购法实施条例》对于政府采购的公正性和规范性的规定极为重要。
47、如何在土地一级开发领域内引入PPP操作模式
2014年7月29日,国务院办公厅印发了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发〔2014〕37号),提出了以土地开发收益支持铁路建设的模式,并系统性地提出了土地综合开发的概念及其具体的操作模式。
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在上述架构下,结合近期一系列国务院、财政部、发改委以及各地方政府相继出台的有关PPP模式法律政策文件所确定的公私合作原则,将某一区域范围内的土地一级开发即基础设施公共服务设施建设与运营作为一个单一项目进行立项,企业通过政府的一次性授权程序取得区域范围内土地综合开发项目(CLDP)的主体资格后,在授权范围内进行土地一级开发即基础设施公共服务设施的建设和运营;企业通过土地开发运营产生的收入,根据与政府之间关于项目成本收益支付的约定获得其投资成本及收益。在此过程中,政府对经过一级开发后的土地不再在二级市场上进行出让。
48、PPP项目的相关信息是否应当向社会公示?
政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息,保障公众知情权,接受社会监督。
社会资本或项目公司应披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息。政府应公开不涉及国家秘密、商业秘密的政府和社会资本合作项目合同条款、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况等。
社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的,可向政府职能部门提请监督检查。
49、新政策环境下,政府是否还能以BT模式融资?
《建设部、国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》:“一、政府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设,不得将建筑业企业带资承包作为招投标条件;严禁将此类内容写入工程承包合同及补充条款,同时要对政府投资项目实行告知性合同备案制度。
政府投资项目是指使用各类政府投资资金,包括预算内资金、各类专项建设基金、国际金融组织和外国政府贷款的国家主权外债资金建设的项目。党政机关(包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关,以及工会、共青团、妇联等人民团体)及财政拨款的事业单位自筹资金建设的项目,视同政府投资项目适用本通知,采用BOT、BOOT、BOO方式建设的政府投资项目可不适用本通知。
带资承包是指建设单位未全额支付工程预付款或未按工程进度按月支付工程款(不含合同约定的质量保证金),由建筑业企业垫款施工。”
该文件明确将BT方式剔除在BOT、BOOT、BOO方式之外,充分表明了国家有关部门对BT项目进行了长期认真、反复地研究之后的态度:所谓BT方式,实际上属于政府投资项目使用带资承包的方式,属于国家严厉禁止的政府行为。
国务院关于加强地方政府性债务管理的意见规定的地方政府不得举债。确因建设需要举债的,要再地区限额内,由本级人大审批,由省政府以发现债券方式进行,纳入一般预算或专项预算管理,由一般债券或政府专项基金偿还。
50、亚投行的组建对PPP模式发展的影响?
财政部部长楼继伟在4月16日至17日举行的二十国集团(G20)财长和央行行长会上表示,中方正积极推进建立亚洲基础设施投资银行并将于今年底投入运营。
楼继伟指出,各国应积极通过政府与社会资本合作(PPP)方式吸引资金参与基础设施投资。目前开展PPP的主要问题是缺少项目供给和成熟的管理者,以及财务投资者和管理者之间缺乏信任。要解决这些问题,政府应提供标准的项目合同文本,促进主权财富基金、养老金等机构投资者与成熟管理者更好地结合。此外,各国政府还要有决心克服各种障碍和压力,包括对PPP项目做出财政承诺或推行使用者付费制度,大力推进PPP项目的开展。目前,中国政府正在采取措施积极推广PPP项目,包括与世界银行、经合组织和亚洲开发银行等机构合作,加强PPP项目的规范运作并防范风险。
中国现代国际关系研究院世界经济研究所所长陈凤英认为,为满足亚洲基础设施建设的巨大资金需求,亚投行除使用政府资金外,还将采用PPP模式,引入亚洲庞大的私人、民营资本,充分利用私营资本来撬动地区基础设施建设的发展。
中国国际经济交流中心信息部部长徐洪才对21世纪经济报道记者表示,PPP模式与亚投行是互相补充的关系。PPP项目开展过程中,除了政府部门和社会资本的股本资金外,也需要银行贷款资金给予支持。从亚洲地区PPP项目经验来看,多集中在机场、高速公路、供水、城市轨道交通等基础设施领域。一些国家的PPP项目对国内企业和海外企业共同开放,中国企业有参与亚洲国家PPP项目的经验。


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